涉俄制裁觀察 | 警惕美國因俄烏沖突對中國實施次級制裁【走出去智庫】-ESG跨境

走出去智庫觀察

自2022年2月俄烏沖突爆發(fā)以來，美國聯(lián)合其西方盟友對俄采取了外交孤立和一系列“毀滅性”制裁政策，涵蓋經(jīng)濟、金融、科技、能源、外交、政治等幾乎所有領(lǐng)域，甚至包括以谷歌、蘋果、微軟等為首的20多家科技巨頭也相繼宣布對俄停止投資和供貨。

走出去智庫（CGGT）觀察到，美國聯(lián)合盟友對俄羅斯發(fā)起最嚴(yán)厲制裁的同時，不斷釋放要向中國施加次級制裁的威脅信號，拜登等美國政要威脅稱若中國不遵守對俄制裁，其將對中國實施報復(fù)性措施。對此，中國企業(yè)應(yīng)高度警惕美西方借俄烏沖突實施次級制裁，做好風(fēng)險研判和應(yīng)對準(zhǔn)備。

中企如何應(yīng)對次級制裁風(fēng)險？今天，走出去智庫（CGGT）刊發(fā)針對美國次級制裁的分析文章，供關(guān)注涉俄業(yè)務(wù)制裁風(fēng)險的讀者參考。

要 點

CGGT，CHINA GOING GLOBAL THINKTANK

1、美國是使用次級制裁最頻繁的國家，其利用自身在世界經(jīng)濟中的主導(dǎo)地位，援引《對敵貿(mào)易法》《國際緊急狀態(tài)經(jīng)濟權(quán)利法》等國內(nèi)法，將次級制裁發(fā)展成為推行美國外交政策的重要工具。

2、俄烏沖突以來，美加大對俄制裁的同時向中國政府明確表示，若中國“破壞”美對俄制裁，將會有相應(yīng)后果。

3、建議中國企業(yè)在涉俄羅斯的合同中約定雙方遵守交易所適用的出口管制、經(jīng)濟制裁等領(lǐng)域的包括聯(lián)合國、中國等在內(nèi)的規(guī)定，并在政治情勢發(fā)生重大變化時，有較好的退出機制。

正 文

CGGT，CHINA GOING GLOBAL THINKTANK

文/楊金潔

國務(wù)院發(fā)展研究中心國際技術(shù)經(jīng)濟研究所研究一室，三級分析員

賈舒喆

國務(wù)院發(fā)展研究中心國際技術(shù)經(jīng)濟研究所研究一室，三級分析員

一、美國次級制裁含義及內(nèi)容

次級制裁是一國憑借其國際優(yōu)勢地位，通過增加第三國違抗美國制裁措施的成本，將其單邊制裁轉(zhuǎn)變?yōu)槎噙呏撇玫膹娭剖侄?，是域外管轄的重要政策工具。美國的域外管轄包括一級制裁和次級制裁，一級制裁的適用情況是相關(guān)主體屬于“美國人”，或相關(guān)交易在“人”“財”“物”等方面與美國存在聯(lián)系；次級制裁指在相關(guān)主體不屬于“美國人”，相關(guān)交易與“美國人”無關(guān)、不使用美國金融系統(tǒng)、不涉及美國原產(chǎn)貨物和美國含量超過特定比例的貨物的情況下，美國仍然禁止或限制相關(guān)主體與受制裁對象進(jìn)行該交易，如果第三國企業(yè)或個人實施了該交易將面臨美國的制裁。

美國是使用次級制裁最頻繁的國家，其利用自身在世界經(jīng)濟中的主導(dǎo)地位，援引《對敵貿(mào)易法》《國際緊急狀態(tài)經(jīng)濟權(quán)利法》等國內(nèi)法，將次級制裁發(fā)展成為推行美國外交政策的重要工具。美國次級制裁的目標(biāo)國家和地區(qū)包括伊朗、古巴、朝鮮、委內(nèi)瑞拉、敘利亞、俄羅斯、克里米亞、盧頓地區(qū)等。次級制裁對象包含針對特定行業(yè)的制裁（限制第三國實體與特定國家某些行業(yè)進(jìn)行交易，如伊朗金融業(yè)、汽車業(yè)、能源業(yè)）；以及針對特定個人或?qū)嶓w的制裁（限制第三國的實體與特定國家部分個人或?qū)嶓w進(jìn)行交易，通常在“特別指定國民”名單中且被標(biāo)注“受到次級制裁”）。美國針對第三國的次級制裁手段主要包括凍結(jié)制裁、美元賬戶制裁和菜單式制裁，如禁止美國金融機構(gòu)為其提供任何匯款或支付、禁止為與其有關(guān)的物項頒發(fā)特殊出口許可、禁止其參與政府采購、禁止在美開設(shè)代理賬戶與過款賬戶等；執(zhí)行次級制裁的主要機構(gòu)為財政部外國資產(chǎn)監(jiān)控辦公室（OFAC）、商務(wù)部工業(yè)與安全局（BIS）。

二、美實施次級制裁的實踐

美國實施次級制裁可追溯至于1996年生效的《古巴自由和民主團結(jié)法》（LIBERTAD）（通常稱為《赫爾姆斯-伯頓法》），以及《伊朗-利比亞制裁法》（ILSA）（有時稱為D'Amato法）。這兩項法律均旨在阻止美國和外國公司與古巴、伊朗及利比亞進(jìn)行某些交易。ILSA的主要發(fā)起人、參議員達(dá)馬托（D'Amato）總結(jié)了美國的態(tài)度：“現(xiàn)在世界各國將知道，他們可以與他們（伊朗和利比亞）進(jìn)行貿(mào)易，也可以與我們進(jìn)行貿(mào)易。他們必須做出選擇?！?/p>

過去二十年，美國越來越多地使用次級制裁，作為達(dá)到自己外交戰(zhàn)略目標(biāo)的手段。美商務(wù)部的報告顯示，自2000年以來，外國資產(chǎn)控制辦公室（OFAC）的列名（designation）總共增長了9倍多。

需重點關(guān)注，美國對涉及美國金融系統(tǒng)的認(rèn)定相當(dāng)寬泛。例如，英國阿拉伯商業(yè)銀行（BACB）因與受美國制裁的蘇丹客戶匯款途經(jīng)其紐約的分行而遭次級制裁。2010年9月至2014年8月，BCAB代表7家蘇丹金融機構(gòu)辦理了總額達(dá)1.907億美元的大宗資金支付。盡管BACB與蘇丹客戶之間的美元交易本身未直接使用美國金融系統(tǒng)，且所有涉及蘇丹的美元交易均在非美國金融機構(gòu)且在美國境外處理，但美元資金匯轉(zhuǎn)的途中，經(jīng)由的非美金融機構(gòu)在美國開立了美元清算賬戶，OFAC認(rèn)定此環(huán)節(jié)涉及美國金融系統(tǒng)，因此對該銀行進(jìn)行次級金融制裁，并處以2.2億多美元罰款，后經(jīng)英國審慎監(jiān)管局（PRA）協(xié)商和該行積極補救，才將罰金降至400萬美元。

在特朗普執(zhí)政時期，美國政府還加大了針對非美國企業(yè)的次級制裁。在這樣的背景下，一些中國公司已經(jīng)由于和伊朗等被制裁的國家有貿(mào)易往來而受到了株連。例如，中興通訊因出口美國電子產(chǎn)品至受美國制裁主體伊朗而受到次級制裁，交納高額罰金后才得以解除。2016年3月，美商務(wù)部工業(yè)與安全局（BIS）認(rèn)定中興通訊違反美國出口管制政策，未經(jīng)許可向伊朗轉(zhuǎn)出口受管制的美國電子產(chǎn)品，將中興通訊及其三家關(guān)聯(lián)企業(yè)納入“實體清單”，要求美國企業(yè)向中興通訊出口產(chǎn)品時必須獲得BIS的特殊許可，一年后雙方和解，中興支付罰金8.9億美元以消除出口禁令。2018年4月，美商務(wù)部指控中興通訊對涉及歷史出口管制違規(guī)行為的某些員工未及時處罰、違反和解協(xié)議，再次啟動出口禁令，中興通訊繳納14億美元巨額罰款及保證金后出口禁令獲得解除。

美國憑借自身在全球貿(mào)易體系和金融體系的中心地位，以次級制裁威脅全球。美國過往次級制裁案例表明，由于美國處于世界經(jīng)濟金融中心，凡涉及跨國貿(mào)易、跨境資金流通、高精尖科技的實體與美國不存在“最低限度聯(lián)系”的難度很高，與美國站在對立面的成本也很高?；诖耍绹菀讖慕鹑诤唾Q(mào)易上對他國實體發(fā)難，一方面，通過直接制裁切斷他國實體產(chǎn)品和資金鏈，另一方面，以實施次級制裁、切斷第三方與受制裁實體往來威脅跨國企業(yè)和金融機構(gòu)遵守制裁規(guī)定，加大制裁威懾效果。

三、美西方次級制裁對我潛在影響與風(fēng)險

俄烏沖突以來，美加大對俄制裁的同時向中國政府明確表示，若中國“破壞”美對俄制裁，將會有相應(yīng)后果。美總統(tǒng)國家安全事務(wù)助理沙利文曾對此發(fā)出警告。美商務(wù)部長雷蒙多則表示，中國企業(yè)若違反美對俄出口限制，可能會被切斷生產(chǎn)產(chǎn)品所需的美國設(shè)備和軟件供應(yīng)。鑒于中國是俄羅斯的重要貿(mào)易伙伴，中國面臨較高的美國次級制裁風(fēng)險，航空航天、能源、通信、先進(jìn)制造等關(guān)鍵敏感行業(yè)的高科技企業(yè)以及金融機構(gòu)受到美國制裁波及的風(fēng)險不容小覷，我應(yīng)做好風(fēng)險研判和充要準(zhǔn)備。

第一，美或?qū)u次針對通信、航空航天等重點領(lǐng)域中企實施更多次級制裁行動。美商務(wù)部負(fù)責(zé)出口管理的助理部長幫辦馬修·博爾曼在采訪中解釋了觸發(fā)次級制裁的部分條件，即“如果企業(yè)向俄出口產(chǎn)品中有超規(guī)的‘美國成分’或產(chǎn)品基于美國的軟件、技術(shù)等生產(chǎn)，就可能受到次級制裁的限制”。近期英國《金融時報》稱，美國正考慮對中國視頻監(jiān)控設(shè)備商?？低暎℉ikvision）實施“至今最嚴(yán)厲制裁”。該報道援引知情人士消息稱，美財政部將公布一份“特別指定國民”（SDN）名單，禁止美國企業(yè)或公民與名單上的人進(jìn)行交易，并凍結(jié)其在美資產(chǎn)。若此次新制裁落地，?？低暬?qū)⒊蔀槭准冶涣腥隨DN名單的中企。由于經(jīng)濟制裁的執(zhí)法歷來有一定的滯后性，預(yù)計因這些原因引發(fā)的相關(guān)領(lǐng)域的次級制裁情況會在未來一段時間逐漸浮出水面。

第二，中國高科技企業(yè)尤其是向俄出口基于美國技術(shù)或軟件生產(chǎn)產(chǎn)品的企業(yè)，是美政府重點關(guān)注對象，受美次級制裁風(fēng)險加大。2月24日，美商務(wù)部工業(yè)與安全局修訂“外國生產(chǎn)的直接產(chǎn)品”規(guī)則（Foreign-direct Product Rules）規(guī)定，涉及微電子、電信設(shè)備、航空電子設(shè)備等高端技術(shù)行業(yè)的CCL3-9類產(chǎn)品，如基于超過25%以上的美國技術(shù)或軟件生產(chǎn)，就須經(jīng)申請獲得許可才能向俄出口，否則就可能觸發(fā)罰款或禁止交易制裁。受該規(guī)定影響，我國高新技術(shù)企業(yè)在俄高新技術(shù)市場貿(mào)易可能面臨技術(shù)封鎖和供應(yīng)鏈隔離的雙重風(fēng)險。

第三，美有較大可能在無足夠?qū)嵶C情況下對中企施加次級制裁。例如，中芯國際。美商務(wù)部長吉娜·雷蒙多表示，如果中芯國際和小米等企業(yè)對俄提供芯片代工服務(wù)，將被美方視為違反其單方面指定的所謂制裁措施，可能受到次級制裁。而近期有俄羅斯媒體報道，在臺積電宣布暫停為俄羅斯提供芯片后，俄羅斯芯片設(shè)計商貝加爾電子和MCST可能尋求向中芯國際采購。近期，烏克蘭官員和公民指責(zé)中國無人機制造商大疆創(chuàng)新科技向俄泄露了烏軍隊的數(shù)據(jù)，德國最大電子零售商MediaMarkt還下架了大疆的無人機產(chǎn)品，且大疆及其全球合作伙伴的社交媒體賬號均遭受了協(xié)同一致的水軍刷屏攻擊，誹謗大疆在國際局勢中有不當(dāng)行為，給多方社交媒體運營帶來了困擾，大疆宣布暫停在俄烏兩國的所有業(yè)務(wù)。

第四，美次級制裁不確定性帶來的寒蟬效應(yīng)也需警惕。出口管制對企業(yè)的影響可能不止體現(xiàn)在實際制裁后的斷供和短缺等方面，還會有項目期延長、合作受阻、成本增加、現(xiàn)金流斷裂等由于其他企業(yè)擔(dān)憂而造成的企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營受損等。例如，俄烏沖突及美西方對俄羅斯、烏東地區(qū)的制裁使中企海外權(quán)益受到影響，川開實業(yè)集團在哈爾科夫建設(shè)的光伏發(fā)電站已因為俄烏沖突停運；中國電建的在建項目也全部停工。

四、對策建議

面對美西方的頻頻威脅，我應(yīng)提前做好應(yīng)對預(yù)案。

一是加快突破關(guān)鍵核心技術(shù)“卡脖子”局面，聚焦科技自立自強。核心技術(shù)受制于人是國家在發(fā)展中面臨的最大障礙。我應(yīng)樹立底線思維，有效評估和識別涉及國家重大科技安全、經(jīng)濟安全、政治安全的“卡脖子”技術(shù)；加強頂層設(shè)計，發(fā)揮科技創(chuàng)新的舉國體制優(yōu)勢，激發(fā)市場主體活力；完善產(chǎn)業(yè)科技安全預(yù)警監(jiān)測系統(tǒng)，加快研發(fā)產(chǎn)業(yè)科技安全的預(yù)警監(jiān)測平臺和共性技術(shù)開發(fā)平臺；加大自主創(chuàng)新投入，加快原始創(chuàng)新型人才培養(yǎng)，提高把握技術(shù)趕超機遇的能力。

二是企業(yè)應(yīng)建立合規(guī)體系，系統(tǒng)性梳理風(fēng)險要素，完善應(yīng)急條款。一方面，建立合規(guī)體系可最大限度地幫助企業(yè)減少違反美次級制裁相關(guān)規(guī)定的風(fēng)險；另一方面，建有合規(guī)體系的公司即使違反了美國的相關(guān)規(guī)定，在認(rèn)定和處罰力度方面也會有相應(yīng)程度的減少，不具有主觀惡意，所以能更好地和美國政府達(dá)成和解。建議中國企業(yè)在涉俄羅斯的合同中約定雙方遵守交易所適用的出口管制、經(jīng)濟制裁等領(lǐng)域的包括聯(lián)合國、中國等在內(nèi)的規(guī)定，并在政治情勢發(fā)生重大變化時，有較好的退出機制。對于已經(jīng)受到次級制裁的企業(yè)，鼓勵其積極申訴，維護(hù)企業(yè)自身正當(dāng)利益。此外，企業(yè)還應(yīng)積極排查“涉美”情況（是否在美境內(nèi)有關(guān)聯(lián)企業(yè)、機構(gòu)或員工，是否雇傭美籍或美綠卡員工等），避免內(nèi)部引發(fā)出口管制和次級制裁等風(fēng)險。

三是面對無理打壓，政府層面積極完善法律法規(guī)相關(guān)政策并探索企業(yè)如何有效利用這些法律法規(guī)的案例。我方應(yīng)運用好2021年6月出臺的《中華人民共和國反外國制裁法》第三條第二款之規(guī)定對美方制裁中涉及中國的歧視性限制加以反制，靈活應(yīng)對制裁情景；運用《不可靠實體清單規(guī)定》與《阻斷外國法律與措施不當(dāng)域外適用辦法》，對其他企圖參與和協(xié)助美國涉俄單邊制裁的組織與個人豎起威懾性的法律保護(hù)屏障，警惕美國借制裁俄羅斯之機切斷中企與全球供應(yīng)鏈的聯(lián)系、孤立中國高科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展。同時，《反外國制裁法》和《阻斷外國法律與措施不當(dāng)域外適用辦法》將如何影響這些執(zhí)法行動目前還未明朗，值得企業(yè)密切關(guān)注。

四是鼓勵企業(yè)間的正常交流與合作。倘若美西方借俄烏沖突對我施加次級制裁，我在警惕其不確定性帶來寒蟬效應(yīng)的同時，仍應(yīng)為各國企業(yè)的運作和正常合作創(chuàng)造條件，并鼓勵企業(yè)間的正常交流與合作，盡力彌補出口管制對企業(yè)帶來的斷供和短缺、成本增加、現(xiàn)金流斷裂等影響。

此外，我還應(yīng)加速推行人民幣國際化。美元是美國霸權(quán)的重要支柱，要抑制美西方次級制裁帶來的損害，“去美元化”并加速推行人民幣國際化是反制次級制裁的必經(jīng)路徑。美歐對俄祭出“金融核彈”，將多家俄羅斯銀行踢出SWIFT（環(huán)球銀行間金融通信協(xié)會）支付系統(tǒng)。為應(yīng)對西方制裁，俄羅斯央行已于2014年開發(fā)了本土版金融信息傳輸系統(tǒng)（SPFS）。俄羅斯被踢出SWIFT系統(tǒng)，則有可能會更多地增加與中國的聯(lián)系，除俄羅斯外，近年來，歐盟、印度、日本等國家或地區(qū)均紛紛采取措施，試圖填補美元所失去的市場。中國應(yīng)當(dāng)抓住時機，順勢加速人民幣的國際化。

參考文獻(xiàn)：

[1]Federal Register, “Implementation of Sanctions Against Russia Under the Export Administration Regulations (EAR)”, March 3, 2022, https://www.federalregister.gov/documents/2022/03/03/2022-04300/implementation-of-sanctions-against-russia-under-the-export-administration-regulations-ear.

[2]Bureau of Industry and Security, “Export Administration Regulations 734.4”, March 2, 2022, https://bis.doc.gov/index.php/documents/regulations-docs/2382-part-734-scope-of-the-export-administration-regulations-1/file.

[3]http://www.kzaobao.com/shiju/20220427/115741.html

[4]https://www.zaobao.com/realtime/china/story20220505-1269500

[5]2021年6月10日第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十九次會議通過的《中華人民共和國反外國制裁法》。

[6]賈輝、鞠光：《識別美初級制裁和次級制裁》，《中國外匯》，2019年9月15日。

[7]羅國強、劉恬：《我國《反外國制裁法》的使用規(guī)則及其法律調(diào)適和完善》，《云南師范大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》，2022年第2期。

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