中美觀察 | 中國(guó)如何應(yīng)對(duì)美國(guó)的金融制裁？【走出去智庫(kù)】-ESG跨境

走出去智庫(kù)觀察

日前，特朗普簽署“香港自治法”，并表示美方將終止香港的特殊待遇，引發(fā)人們對(duì)香港的國(guó)際金融中心地位不保的擔(dān)憂，甚至猜測(cè)美國(guó)有可能利用SWIFT將中國(guó)排除在國(guó)際收付清算體系之外。

走出去智庫(kù)（CGGT）觀察到，特朗普上臺(tái)后，將中美關(guān)系由“合作伙伴關(guān)系”定義為“戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手關(guān)系”，中美摩擦也從經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域不斷向科技和金融領(lǐng)域發(fā)展，未來不能排除美國(guó)利用美元在全球貨幣體系中的絕對(duì)優(yōu)勢(shì)地位對(duì)中國(guó)施壓甚至實(shí)施金融制裁的可能。

針對(duì)美國(guó)對(duì)華政策及相關(guān)措施，走出去智庫(kù)（CGGT）特約法律專家、北京大成總部高級(jí)合伙人蔡開明律師團(tuán)隊(duì)每天進(jìn)行跟蹤分析，并發(fā)布《出口管制、經(jīng)濟(jì)制裁、數(shù)據(jù)保護(hù)、貿(mào)易救濟(jì)、反商業(yè)賄賂快訊》，如有需要可在智庫(kù)公眾號(hào)后臺(tái)留言。

中國(guó)如何應(yīng)對(duì)美國(guó)的金融制裁？今天，走出去智庫(kù)（CGGT）刊發(fā)第一財(cái)經(jīng)研究院的文章，供關(guān)注美國(guó)金融制裁的讀者參考。

正 文

CGGT，CHINA GOING GLOBAL THINKTANK

點(diǎn)評(píng)及研判

1、除了貿(mào)易、科技，金融領(lǐng)域正在進(jìn)入中美博弈的核心領(lǐng)域。在過去的幾十年中，金融制裁已經(jīng)成為美國(guó)實(shí)施經(jīng)濟(jì)制裁的主要手段。美國(guó)金融制裁依托于美元全球主流貨幣的地位，以及圍繞美元地位建立的全球美元清算系統(tǒng)。全球美元清算系統(tǒng)主要包括Fedwire（聯(lián)邦儲(chǔ)備通信系統(tǒng)）、CHIPS（紐約清算所同業(yè)支付清算系統(tǒng)）和SWIFT（環(huán)球同業(yè)銀行金融電訊協(xié)會(huì)）。

2、從法律層面來看，美國(guó)金融制裁是以《聯(lián)合國(guó)憲章》為名義上的支撐，以成文法、總統(tǒng)決議及財(cái)政部等部門規(guī)章為核心支撐，以州政府法規(guī)等為補(bǔ)充支撐的金融制裁法律體系。從組織架構(gòu)來看，美國(guó)的金融制裁的決策者為總統(tǒng)和國(guó)會(huì)；執(zhí)行管理者為美國(guó)聯(lián)邦政府的國(guó)務(wù)院、財(cái)政部以及其他部門（包括司法部、商務(wù)部等）；金融機(jī)構(gòu)為主要的實(shí)施渠道。

3、美國(guó)金融制裁的主要手段包括：凍結(jié)資產(chǎn)、凍結(jié)或取消援助款項(xiàng)、切斷美元獲取能力和使用美元渠道、禁止全球金融機(jī)構(gòu)與受制裁對(duì)象進(jìn)行交易、制裁對(duì)方金融體系（包括中央銀行）。清單體系、長(zhǎng)臂管轄權(quán)、二級(jí)制裁、50%原則、國(guó)內(nèi)法大于國(guó)際法、難以推翻和制裁政策持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)是美國(guó)金融制裁的主要特點(diǎn)。

4、7月14日，特朗普簽署《香港自治法》，按照該法案，美將對(duì)香港國(guó)安法相關(guān)的個(gè)人、實(shí)體以及有業(yè)務(wù)往來的金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行制裁。按相關(guān)程序，美國(guó)國(guó)務(wù)卿在法案生效后90天內(nèi)及未來每年提交報(bào)告列明被制裁的的機(jī)構(gòu)和個(gè)人，其后30天后、60天內(nèi)由財(cái)政部列出仍與這些相關(guān)機(jī)構(gòu)或個(gè)人在“知情”下有“重大交易”的外國(guó)金融機(jī)構(gòu)?？梢灶A(yù)期，在民調(diào)支持日益落后，選情出現(xiàn)巨大不確定性的背景下，特朗普政府將把制裁的時(shí)間、力度和范圍的裁量充分服務(wù)于其大選進(jìn)程；當(dāng)然，他也會(huì)面臨各方強(qiáng)硬派的壓力。

5、針對(duì)輿論熱議的美國(guó)將通過SWIFT將中國(guó)完全隔離于美元系統(tǒng)之外的金融制裁，我們認(rèn)為，除非中美兩國(guó)進(jìn)入“熱戰(zhàn)”狀態(tài)，否則其可能性微乎其微。而戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)，是全世界各方都必須避免的極端紅線。同時(shí)，去年8月，SWIFT正式在北京成立其全資中國(guó)法人機(jī)構(gòu)，繼美元、歐元之后，人民幣是SWIFT接受的第三個(gè)國(guó)際貨幣。也就是說，中國(guó)無需所謂“長(zhǎng)臂管轄”，也可以對(duì)SWIFT的商業(yè)存在進(jìn)行干預(yù)。

6、不過，鑒于當(dāng)前全球金融現(xiàn)狀，中國(guó)還難以抵御美國(guó)金融制裁。短期看，因特定借口對(duì)有限的中國(guó)機(jī)構(gòu)、個(gè)人進(jìn)行單點(diǎn)金融制裁是美國(guó)更可能的選擇。美國(guó)針對(duì)中國(guó)實(shí)施金融制裁的工具包括限制被制裁的中國(guó)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行美元結(jié)算，或是限制金融機(jī)構(gòu)與被制裁非金融實(shí)體和個(gè)人進(jìn)行業(yè)務(wù)往來，等等。美國(guó)還可能出臺(tái)更多限制資金流入中國(guó)的措施，包括將中國(guó)公司從美國(guó)交易所摘牌、限制政府養(yǎng)老基金投資中國(guó)市場(chǎng)、限制中國(guó)股票/債券進(jìn)入相關(guān)指數(shù)、下調(diào)中國(guó)企業(yè)信用評(píng)級(jí)和限制對(duì)中國(guó)的直接投資，等等。

7、從長(zhǎng)期看，美國(guó)對(duì)中國(guó)采取更為廣泛的金融制裁行動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)不容小覷。中國(guó)應(yīng)將金融、貿(mào)易和技術(shù)通盤考量，短期內(nèi)積極管理中美關(guān)系的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，避免過度反應(yīng)；中期在民主黨可能獲勝的背景下，重建雙方作為不同制度和意識(shí)形態(tài)的“競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手”的基本互信，在博弈和競(jìng)爭(zhēng)的主流中，避免兩敗俱傷的對(duì)抗。

8、為了應(yīng)對(duì)美國(guó)對(duì)中國(guó)實(shí)施金融制裁的具體風(fēng)險(xiǎn)，中國(guó)應(yīng)當(dāng)從以下三個(gè)層面來應(yīng)對(duì)。首先是認(rèn)清雙方實(shí)力對(duì)比，保持對(duì)美多層面溝通和施加影響，其次是在全球范圍建立更廣泛的利益共同體并支持更多元化的全球秩序建立，第三是加速人民幣國(guó)際化、擴(kuò)大CIPS人民幣支付結(jié)算體系的國(guó)際使用，加速推出跨境的中國(guó)央行數(shù)字貨幣。具體政策建議如下：

●進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)美溝通，加強(qiáng)與其他國(guó)家的多邊合作，特別是與歐盟的合作，增加美國(guó)對(duì)中國(guó)實(shí)施金融制裁的成本和難度。歐盟與美國(guó)在金融制裁方面存在著重大的理念差異，有過反復(fù)的博弈，更有著自身的利益訴求，中國(guó)與歐盟加強(qiáng)相關(guān)合作能在幫助中國(guó)創(chuàng)造更為有利的外部環(huán)境。

●支持獨(dú)立于美國(guó)管轄范圍外的全球金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，特別是新興的全球支付清算系統(tǒng)。2019年1月31日英國(guó)、法國(guó)和德國(guó)宣布建立“支持貿(mào)易往來工具”（INSTEX），新加坡也在積極嘗試運(yùn)用區(qū)塊鏈技術(shù)建設(shè)新的國(guó)際收付清算系統(tǒng)。中國(guó)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)與這些嘗試的交流與合作，積極推動(dòng)更多元化的全球金融市場(chǎng)體系建設(shè)。

●在美元將長(zhǎng)期走弱的大背景下，中國(guó)應(yīng)下決心加快人民幣國(guó)際化進(jìn)程，依托上海自貿(mào)區(qū)新片區(qū)和海南自貿(mào)港，推進(jìn)跨境自由收付，擴(kuò)大全球性人民幣支付清算系統(tǒng)CIPS的國(guó)際使用，并適時(shí)推出跨境使用的中國(guó)央行數(shù)字貨幣（CBDC），構(gòu)建數(shù)字貨幣的全球新金融生態(tài)。

●加強(qiáng)與國(guó)際貨幣基金組織（IMF）、國(guó)際清算銀行和世界銀行等機(jī)構(gòu)的溝通與合作，強(qiáng)化這些機(jī)構(gòu)對(duì)于中國(guó)改革和制度的信心。

美國(guó)金融制裁的主要模式和影響

雖然在過去的幾個(gè)月中，中美對(duì)立呈現(xiàn)愈演愈烈的態(tài)勢(shì)，從貿(mào)易摩擦擴(kuò)大至針對(duì)特定區(qū)域、實(shí)體和個(gè)人的制裁。除了貿(mào)易、科技，金融正在進(jìn)入中美博弈的核心領(lǐng)域。雖然關(guān)閉領(lǐng)館的行動(dòng)令人吃驚，引發(fā)極大關(guān)注，但就經(jīng)濟(jì)全局的實(shí)質(zhì)性效果而言，金融制裁影響尤甚。

2020年5月29日，特朗普在白宮新聞發(fā)布會(huì)上表示，美國(guó)“將采取行動(dòng)，取消香港作為中國(guó)一個(gè)單獨(dú)的海關(guān)和旅游地區(qū)所享有的優(yōu)惠待遇”，并將制裁“有損香港自治”的官員、暫停被認(rèn)定為有損美國(guó)國(guó)家安全的中國(guó)學(xué)生入境。6月29日，中國(guó)外交部發(fā)言人趙立堅(jiān)表示：針對(duì)美方對(duì)中方有關(guān)涉港官員等實(shí)施簽證限制，中方?jīng)Q定對(duì)在涉港問題上表現(xiàn)惡劣的美方人員實(shí)施簽證限制。2020年7月9日，美國(guó)務(wù)卿蓬佩奧發(fā)表聲明稱,將部分新疆當(dāng)?shù)氐墓賳T列入制裁名單。2020年7月13日，中國(guó)外交部發(fā)言人華春瑩在例行記者會(huì)上宣布，中方?jīng)Q定自即日起對(duì)美國(guó)“國(guó)會(huì)-行政部門中國(guó)委員會(huì)”以及美國(guó)國(guó)務(wù)院國(guó)際宗教自由無任所大使布朗巴克，聯(lián)邦參議員盧比奧、克魯茲，聯(lián)邦眾議員史密斯實(shí)施相應(yīng)制裁。2020年7月14日，特朗普簽署法規(guī)將對(duì)“協(xié)助限制香港自治”的中國(guó)實(shí)體和個(gè)人實(shí)施制裁。他同時(shí)表示，已簽署行政命令結(jié)束給予香港的特殊待遇。

在美國(guó)現(xiàn)有的制裁體系中，金融制裁是最重要的工具之一。因此，充分研究美國(guó)金融制裁的現(xiàn)狀，研判未來美國(guó)對(duì)中國(guó)實(shí)行金融制裁的可能性及方式，并應(yīng)對(duì)未來可能出現(xiàn)的金融制裁有著重要意義。

一、美國(guó)經(jīng)濟(jì)制裁的金融化趨勢(shì)、法律框架和運(yùn)作方式

經(jīng)濟(jì)制裁一直是一項(xiàng)重要的外交政策工具，被視為是介于戰(zhàn)爭(zhēng)和和平的中間手段。在經(jīng)濟(jì)上占據(jù)優(yōu)勢(shì)地位的國(guó)家或者是國(guó)際機(jī)構(gòu)往往會(huì)利用經(jīng)濟(jì)制裁達(dá)到某些目標(biāo)，包括反對(duì)恐怖主義、禁毒、防止核擴(kuò)散、促進(jìn)民主和人權(quán)保護(hù)、解決爭(zhēng)端、保護(hù)網(wǎng)絡(luò)安全，以及其他特殊的目的。相對(duì)于發(fā)動(dòng)戰(zhàn)爭(zhēng)，經(jīng)濟(jì)制裁成本更低、風(fēng)險(xiǎn)更小、容錯(cuò)性更高（容易撤回），決策往往更為迅速，當(dāng)年伊拉克入侵科威特的第四天聯(lián)合國(guó)安理會(huì)就通過了經(jīng)濟(jì)制裁，而直到數(shù)月后才授權(quán)武力干預(yù)。

在美國(guó)成為全球最強(qiáng)大的國(guó)家之后，一直通過運(yùn)用經(jīng)濟(jì)制裁等多種手段實(shí)現(xiàn)其戰(zhàn)略目標(biāo)。經(jīng)濟(jì)制裁的形式包括：旅行禁令、資產(chǎn)凍結(jié)、武器禁運(yùn)、資本約束（capital restraints）、減少援助以及貿(mào)易限制等。

圖1 ?經(jīng)濟(jì)制裁可以由國(guó)際機(jī)構(gòu)/國(guó)家發(fā)起

來源：美國(guó)財(cái)政部、歐盟委員會(huì)

1.美國(guó)經(jīng)濟(jì)制裁金融化的背景和工具

經(jīng)濟(jì)制裁是指制裁發(fā)起方（一國(guó)或數(shù)國(guó)）通過依靠自身經(jīng)濟(jì)實(shí)力對(duì)被制裁方在經(jīng)濟(jì)上采取的懲罰措施，也包括強(qiáng)迫其他各方做出相應(yīng)選擇（二級(jí)制裁）。經(jīng)濟(jì)制裁的目的除了單純的懲罰，更多是讓被制裁方做出妥協(xié)，包括改變其行為、政策和制度，甚至是推翻政府，迫使進(jìn)行政體改革。

制裁發(fā)起方往往會(huì)利用自身最具優(yōu)勢(shì)的方式展開行動(dòng)。在過去幾十年，美國(guó)經(jīng)濟(jì)制裁越來越呈現(xiàn)出金融化的趨勢(shì)，這與美國(guó)相對(duì)優(yōu)勢(shì)的轉(zhuǎn)變和金融信息技術(shù)的發(fā)展有著密不可分的關(guān)系。

在過去幾十年美國(guó)經(jīng)濟(jì)體量相對(duì)優(yōu)勢(shì)有所下降，而在金融領(lǐng)域的相對(duì)優(yōu)勢(shì)依然牢固，甚至有所加強(qiáng)。同時(shí)，信息技術(shù)的發(fā)展讓所有的金融交易可以被迅速的監(jiān)測(cè)，從而為美國(guó)實(shí)施金融制裁創(chuàng)造了基礎(chǔ)條件。美國(guó)金融優(yōu)勢(shì)的主要體現(xiàn)是美元全球主流貨幣的地位，以及圍繞美元地位建立的全球美元清算系統(tǒng)。全球美元清算系統(tǒng)主要包括以下三個(gè)部分：

·Fedwire（聯(lián)邦儲(chǔ)備通信系統(tǒng)）：美國(guó)全國(guó)性的電子付款清算系統(tǒng)，由資金轉(zhuǎn)移系統(tǒng)和簿記證券系統(tǒng)組成，資金結(jié)算和證券交易可以同步進(jìn)行，不僅提供大額資金支付功能，還具有清算功能。

·CHIPS（紐約清算所同業(yè)支付清算系統(tǒng)）：全球最大私營(yíng)美元交換系統(tǒng)，具備凈額高效清算系統(tǒng)和日清實(shí)時(shí)全額支付系統(tǒng)的特點(diǎn)。

·SWIFT（環(huán)球同業(yè)銀行金融電訊協(xié)會(huì)）：國(guó)際銀行同業(yè)間的國(guó)際合作組織，大多數(shù)國(guó)家大多數(shù)銀行已使用SWIFT系統(tǒng)，該系統(tǒng)為銀行的結(jié)算提供了安全、可靠、快捷、標(biāo)準(zhǔn)化、自動(dòng)化的通訊業(yè)務(wù)。

圖2 ?美元銀行間結(jié)算系統(tǒng)運(yùn)行方式

來源：第一財(cái)經(jīng)研究院整理

另外，美國(guó)希望在發(fā)起制裁的時(shí)候能夠建立更為廣泛的制裁同盟，從而發(fā)揮最大的制裁效果，所以在工具選擇時(shí)往往需要關(guān)心其他盟國(guó)，特別是歐洲國(guó)家的感受。相對(duì)于貿(mào)易限制等打擊面過大的工具，金融制裁能盡可能減少相關(guān)行動(dòng)的人道主義問題，所以更容易得到多方的認(rèn)可。所以在“911”事件后，美國(guó)開始在金融制裁方面投入了更多資源和技術(shù)，去追蹤其他個(gè)人、機(jī)構(gòu)和國(guó)家的金融活動(dòng)。

2. 美國(guó)的金融制裁法律框架

從法律層面來看，美國(guó)金融制裁是以《聯(lián)合國(guó)憲章》為名義上的支撐，以成文法、總統(tǒng)決議及財(cái)政部等部門規(guī)章為核心支撐，以州政府法規(guī)等為補(bǔ)充支撐的金融制裁法律體系。從聯(lián)邦層面，主要的相關(guān)法律如下：

·《國(guó)際緊急經(jīng)濟(jì)權(quán)力法》（International Emergency Economic Powers Act）

·《國(guó)家緊急狀態(tài)法》(International Emergency Economic Powers Act )

·《愛國(guó)者法案》（USA Patriot Act）

·《國(guó)防授權(quán)法》(National Defense Authorization Act)

·針對(duì)不同制裁目標(biāo)的具體法案，如：《對(duì)敵貿(mào)易法案》、《香港自治法案》、《伊拉克制裁法案》、《伊朗制裁法案》、《古巴民主法案》、《國(guó)際安全和發(fā)展合作法案》等

按照《國(guó)際緊急經(jīng)濟(jì)權(quán)力法》與《國(guó)家緊急狀態(tài)法》，美國(guó)總統(tǒng)與美國(guó)財(cái)政部分擔(dān)金融制裁的決定權(quán)與執(zhí)行權(quán)。當(dāng)美國(guó)總統(tǒng)認(rèn)為國(guó)際上出現(xiàn)某一局勢(shì)或者發(fā)生的某一事件對(duì)美國(guó)的國(guó)家安全、外交政策和經(jīng)濟(jì)利益構(gòu)成“非同尋常的威脅”時(shí)，便可根據(jù)上述法律的授權(quán)和定義，在國(guó)會(huì)的批準(zhǔn)下宣布進(jìn)入應(yīng)對(duì)威脅的緊急狀態(tài)，從而采取對(duì)相關(guān)國(guó)家、實(shí)體、組織或特定群體和個(gè)人相應(yīng)的制裁措施。

《愛國(guó)者法案》以防止恐怖主義為根本目的，擴(kuò)張了美國(guó)財(cái)政部部長(zhǎng)的權(quán)限，賦予其在控制、管理金融流通活動(dòng)，尤其是針對(duì)境外人士或與政治實(shí)體有關(guān)的金融活動(dòng)的權(quán)力。同時(shí)，該法案還賦予美國(guó)總統(tǒng)在認(rèn)定國(guó)家己經(jīng)或即將遭受恐怖主義襲擊時(shí)沒收與凍結(jié)有關(guān)人員的金融資產(chǎn)、限制其金融活動(dòng)的相關(guān)權(quán)力。

《國(guó)防授權(quán)法》是美國(guó)政府每一財(cái)政年度由國(guó)會(huì)通過，并由總統(tǒng)批準(zhǔn)頒布的關(guān)于國(guó)防經(jīng)費(fèi)預(yù)算以及具體國(guó)防職權(quán)行使的法律。其內(nèi)容隨著美國(guó)歷年國(guó)家利益的變動(dòng)而發(fā)生相應(yīng)的調(diào)整，有許多與金融制裁緊密相關(guān)的條文?！?012年國(guó)防授權(quán)法》首次明確了對(duì)存在違反美國(guó)貿(mào)易制裁措施的重大交易（significant transaction）的非美國(guó)實(shí)體，即使相關(guān)交易不存在任何美國(guó)連接點(diǎn)，仍可額外施加制裁，迫使相關(guān)非美國(guó)實(shí)體在制裁國(guó)家市場(chǎng)和美國(guó)市場(chǎng)及供應(yīng)鏈服務(wù)中做出選擇，即所謂的二級(jí)制裁（Secondary sanctions）。

3.美國(guó)金融制裁運(yùn)作方式及其特征

美國(guó)金融制裁的主要手段包括：凍結(jié)資產(chǎn)、凍結(jié)或取消援助款項(xiàng)、切斷美元獲取能力和使用美元渠道、禁止全球金融機(jī)構(gòu)與受制裁對(duì)象進(jìn)行交易、制裁對(duì)方金融體系（包括中央銀行）。

從組織架構(gòu)來看，美國(guó)的金融制裁的決策者為總統(tǒng)和國(guó)會(huì)；執(zhí)行管理者為美國(guó)聯(lián)邦政府的國(guó)務(wù)院、財(cái)政部以及其他部門（包括司法部、商務(wù)部等），而金融機(jī)構(gòu)為主要的實(shí)施渠道。

在決策層面，一般而言總統(tǒng)擁有實(shí)質(zhì)性權(quán)利，在實(shí)施過程中具有一定自由裁量權(quán)，并可自主發(fā)布制裁相關(guān)的行政命令（EO）（援引相關(guān)法律給予的權(quán)利）。比如2018年6月特朗普一度啟用《國(guó)際緊急經(jīng)濟(jì)權(quán)利法》宣布國(guó)家進(jìn)入國(guó)際緊急狀態(tài)。不過近期（特別是特朗普?qǐng)?zhí)政期間）美國(guó)國(guó)會(huì)開始采取立法方式限制總統(tǒng)相關(guān)權(quán)利，比如在對(duì)俄羅斯的制裁中就通過立法防止總統(tǒng)解除制裁措施。

圖3 ?美國(guó)金融制裁運(yùn)作機(jī)制

來源：第一財(cái)經(jīng)研究院整理

美國(guó)財(cái)政部下設(shè)的外國(guó)資產(chǎn)控制辦公室（OFAC）是金融制裁的主要執(zhí)行管理者。OFAC并不實(shí)時(shí)監(jiān)控交易，而是責(zé)令參與金融交易的機(jī)構(gòu)去履行相關(guān)的義務(wù)。如果一家機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)交易違反金融制裁的規(guī)定，必須凍結(jié)交易，或者是直接拒絕交易執(zhí)行，并在之后機(jī)構(gòu)限時(shí)向OFAC匯報(bào)情況。除了金融機(jī)構(gòu)自我匯報(bào)，還有相關(guān)的審查來確保機(jī)構(gòu)執(zhí)行了相關(guān)規(guī)定。如果OFAC發(fā)現(xiàn)機(jī)構(gòu)未履行職責(zé)，就將進(jìn)行調(diào)查，責(zé)令機(jī)構(gòu)解釋，對(duì)于違反規(guī)定的事件，OFAC能采取包括發(fā)送警示函、進(jìn)行民事罰款，甚至追究刑事責(zé)任等措施。

金融機(jī)構(gòu)一方面是OFAC的具體監(jiān)管對(duì)象，另一方面負(fù)責(zé)實(shí)施凍結(jié)被制裁國(guó)在美國(guó)的資產(chǎn)、限制或禁止美國(guó)銀行與被制裁國(guó)銀行之間的金融業(yè)務(wù)往來等具體制裁措施。

二、美國(guó)金融制裁的特點(diǎn)

1、清單體系

美國(guó)金融制裁方面的一大特色是根據(jù)制裁名目、特定國(guó)家和嚴(yán)重程度構(gòu)建的清單體系。主要包括“特別指定國(guó)民和人員的封鎖清單”（SDN List）、行業(yè)制裁識(shí)別清單（主要針對(duì)俄羅斯個(gè)人、企業(yè)或?qū)嶓w的制裁名單）、海外逃避制裁者清單（被制裁方其行為還沒有嚴(yán)重到需納入SDN清單的實(shí)體）、巴勒斯坦立法會(huì)非SDN清單、伊朗制裁法非SDN清單、外國(guó)金融機(jī)構(gòu)第561條款清單等。

其中由美國(guó)財(cái)政部、國(guó)務(wù)卿、司法部協(xié)商擬定“特別指定國(guó)民和人員的封鎖清單”（SDN List）列舉著那些資產(chǎn)被限制的機(jī)構(gòu)。這些機(jī)構(gòu)往往是被制裁國(guó)家擁有或控制、或?qū)嶋H上被控制的機(jī)構(gòu)，而另一些機(jī)構(gòu)則不是與國(guó)家相關(guān)，而涉及恐怖組織、販毒組織、洗錢等。SDN List被視為是金融制裁針對(duì)性最強(qiáng)的清單，包括超一萬個(gè)自然人、法人、組織、國(guó)家或者任何形式的實(shí)體。

2、長(zhǎng)臂管轄權(quán)

域外管轄權(quán)是指一國(guó)法律對(duì)境外的當(dāng)事人或行為發(fā)生法律效力，我們常用“長(zhǎng)臂管轄（權(quán)）”指代美國(guó)法律或法院的域外管轄權(quán)。2001年9月，時(shí)任美國(guó)總統(tǒng)布什發(fā)布了行政命令給予財(cái)政部域外管轄權(quán)，成為了美國(guó)金融制裁的重要法律基礎(chǔ)，主要包括兩個(gè)含義：美國(guó)有關(guān)法律明確規(guī)定對(duì)境外當(dāng)事人或行為具有法律效力；美國(guó)法院根據(jù)相關(guān)法律或判例，對(duì)外國(guó)被告（非居民）所主張的法院管轄。

美國(guó)域外管轄權(quán)主要引用的是國(guó)際法中的“國(guó)籍原則”和“效果原則”。美國(guó)認(rèn)為基于“國(guó)籍原則”，任何國(guó)外公司，只要有美國(guó)資本參與并受美國(guó)公民控制，就被認(rèn)為仍然保留美國(guó)國(guó)籍，美國(guó)可以對(duì)其進(jìn)行管轄；基于“效果原則”，外國(guó)行為者有影響美國(guó)公民的意圖就應(yīng)該受美國(guó)管轄，不管這些意圖是否已實(shí)施，也不管其行動(dòng)是否產(chǎn)生了對(duì)美國(guó)公民的實(shí)際影響。

域外管轄權(quán)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)是“最低限度聯(lián)系”和“合理性審查”?！白畹拖薅嚷?lián)系”要求被告與轄區(qū)存在某種最低聯(lián)系，境外行為在轄區(qū)產(chǎn)生直接可預(yù)見的效果。“合理性審查”在于衡量長(zhǎng)臂管轄的合理性，重點(diǎn)關(guān)注轄區(qū)訴訟對(duì)境外被告造成的負(fù)擔(dān)。這兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的定義并不明確，所以美國(guó)實(shí)際上有著自由裁量權(quán)。

3、二級(jí)制裁

美國(guó)財(cái)政部基于美國(guó)實(shí)體和非美國(guó)實(shí)體將制裁區(qū)分為一級(jí)制裁（Primary Sanctions）和二級(jí)制裁（Secondary Sanctions）。一級(jí)制裁針對(duì)美國(guó)人士（US Person），包括：美國(guó)公民和有美國(guó)永久居住權(quán)的外國(guó)公民（無論其身在何方）；位于美國(guó)境內(nèi)的個(gè)人或?qū)嶓w（含其境外分支機(jī)構(gòu)、代理人和代表處等）；美國(guó)公司（含其境外分支機(jī)構(gòu)）；受以上實(shí)體所有或控制的實(shí)體（如美國(guó)公司在境外設(shè)立的實(shí)體等）。其他美國(guó)的”財(cái)“（如美國(guó)金融系統(tǒng)）和”物“（如美國(guó)原產(chǎn)的貨物和技術(shù)）都可以用美國(guó)人士聯(lián)系在一起。二級(jí)制裁針對(duì)非美國(guó)人士，主要限制非美國(guó)金融機(jī)構(gòu)與被制裁者在美國(guó)境外進(jìn)行金融交易或者向其提供金融服務(wù)，并對(duì)違反此項(xiàng)禁止性規(guī)定的非美國(guó)金融機(jī)構(gòu)實(shí)行制裁。

如果說一級(jí)制裁是美國(guó)自身針對(duì)被制裁者的行動(dòng)，那么二級(jí)制裁更像是強(qiáng)行將世界分為兩個(gè)陣營(yíng)，迫使所有的國(guó)家、國(guó)際組織、機(jī)構(gòu)和個(gè)人在美國(guó)和被制裁者間做出選擇。從金融制裁角度來看，二級(jí)制裁的目標(biāo)是全面破壞制裁目標(biāo)的金融體系功能。

正是由于這個(gè)原因，所以在實(shí)行二級(jí)制裁的時(shí)候，美國(guó)會(huì)更多考慮自身與被制裁者的實(shí)力對(duì)比。只有足夠懸殊的實(shí)力對(duì)比才能迫使第三方做出顯而易見“正確”的選擇，避免二級(jí)制裁過度傷害自身利益。

目前，二級(jí)制裁目前主要涉及針對(duì)伊朗的金融制裁，但其適用范圍在未來可能擴(kuò)大。美國(guó)政府會(huì)針對(duì)制裁對(duì)象列明是否適用二級(jí)制裁，SDN List也會(huì)特別注明。對(duì)于違反二級(jí)制裁的非美國(guó)金融機(jī)構(gòu)，處罰措施主要包括：將有關(guān)外國(guó)金融機(jī)構(gòu)列入黑名單，予以罰款；直接禁止有關(guān)外國(guó)金融機(jī)構(gòu)通過美國(guó)銀行及其海外分支機(jī)構(gòu)辦理業(yè)務(wù)、開立或維持美國(guó)賬戶）、進(jìn)行清算，或?qū)ι鲜鲂袨?、賬戶余額，以及可經(jīng)賬戶辦理的交易體量等添加限制性條件。

4、50%原則

“50%原則”又被稱為“株連原則”。OFAC 于2014年8月公布的《關(guān)于資產(chǎn)和資產(chǎn)利益被凍結(jié)人員所持有實(shí)體的調(diào)整指南》中首次引入了“50%規(guī)則”，規(guī)定即使交易對(duì)象并未被列入制裁清單，只要該交易對(duì)象超過50%以上的股權(quán)或控制權(quán)為制裁清單內(nèi)實(shí)體直接或間接控制，與該交易對(duì)象的交易視同于制裁清單內(nèi)實(shí)體進(jìn)行。

如果集團(tuán)內(nèi)的某一個(gè)實(shí)體A從事了違反美國(guó)二級(jí)制裁的交易，則該實(shí)體繼承人（如果A 是自然人）、母公司和子公司，以及與該實(shí)體同被相同的第三人擁有或控制，且故意參加了上述交易的企業(yè)，都可能受到制裁。

控制權(quán)的引入避免了通過多層持股逃避“50%規(guī)則”的可能，比如A公司持有B公司50%股權(quán)，同時(shí)持有C公司10%股權(quán)，但同時(shí)B公司持有C公司40%股權(quán)，如果A公司被納入制裁清單，則C公司也將被納入。如果一家公司違反了美國(guó)制裁的規(guī)定，OFAC可以穿透至所有關(guān)聯(lián)公司，并根據(jù)在實(shí)際交易中所起的作用來進(jìn)行判斷如何擔(dān)責(zé)。

5、國(guó)內(nèi)法大于國(guó)際法

美國(guó)金融制裁雖然以《聯(lián)合國(guó)憲章》作為名義法律支撐，但其實(shí)施卻很多時(shí)候會(huì)與國(guó)際法產(chǎn)生沖突。在法律優(yōu)先權(quán)問題上各國(guó)規(guī)定不盡相同，有的采用國(guó)際條約優(yōu)先原則（荷蘭、希臘等），有的采用后法優(yōu)先于前法原則（美國(guó)、墨西哥、阿根廷等），一般既然簽訂了國(guó)際條約就理應(yīng)遵守締約內(nèi)容，也就是當(dāng)國(guó)內(nèi)法與國(guó)際法相沖突時(shí)，已簽訂的國(guó)際法應(yīng)優(yōu)先適用，但事實(shí)上美國(guó)執(zhí)行的是國(guó)內(nèi)法大于國(guó)際法。

比如從國(guó)際法上來看，美國(guó)金融制裁中的域外管轄就缺乏依據(jù)。根據(jù)《聯(lián)合國(guó)憲章》，安理會(huì)有權(quán)對(duì)破壞國(guó)際和平安全的國(guó)家或行為體實(shí)施制裁，而單邊制裁引用的是國(guó)內(nèi)法，是本國(guó)國(guó)家主權(quán)的體現(xiàn)，不具備域外效力，違反國(guó)際法的國(guó)家主權(quán)平等原則和不干涉內(nèi)政原則。另外，聯(lián)合國(guó)安理會(huì)決議的履行監(jiān)督權(quán)從未下放給成員國(guó)，各種制裁都有監(jiān)督委員會(huì)來監(jiān)督履行，并有權(quán)對(duì)違反制裁措施采取行動(dòng)。聯(lián)合國(guó)對(duì)成員國(guó)執(zhí)行決議的權(quán)利進(jìn)行了嚴(yán)格限制，從未允許任何一國(guó)針對(duì)非制裁名單內(nèi)的企業(yè)直接采取措施。安理會(huì)決議對(duì)各國(guó)的要求僅限于“保證本國(guó)國(guó)民和在本國(guó)境內(nèi)”履行決議，義務(wù)限定在“屬地原則”和“屬人原則”范疇內(nèi)，但美國(guó)擴(kuò)展了這兩個(gè)范疇。美國(guó)《愛國(guó)者法案》賦予了司法部門或財(cái)政部門出具行政傳票和實(shí)施制裁的權(quán)利，若銀行拒絕配合行政傳票，財(cái)政部長(zhǎng)或總檢察長(zhǎng)可切斷銀行與美國(guó)金融系統(tǒng)的所有業(yè)務(wù)往來。事實(shí)上違反了《海牙取證公約》。美國(guó)對(duì)委內(nèi)瑞拉的制裁（詳見案例分析部分）也被質(zhì)疑違反了《美洲國(guó)家組織憲章》。

雖然美國(guó)事實(shí)上實(shí)行國(guó)內(nèi)法大于國(guó)際法，但在大部分案例中卻難以抓到美國(guó)違規(guī)的把柄。美國(guó)制裁的對(duì)象是他國(guó)企業(yè)，但實(shí)施的過程中主要通過規(guī)制本國(guó)企業(yè)的行為對(duì)其造成間接影響，這也正是美國(guó)強(qiáng)大金融實(shí)力的體現(xiàn)。

6、難以推翻

美國(guó)金融制裁的受制裁方?jīng)]有有效的申訴及進(jìn)行國(guó)際法律救濟(jì)的渠道和機(jī)制。美國(guó)制定法（不包括憲法）幾乎未提供任何OFAC行政復(fù)議的程序性保證，目的是保證OFAC裁量權(quán)在最大程度上不受限制。

美國(guó)《行政程序法》規(guī)定，只有當(dāng)OFAC的指定“任意、反復(fù)無常、濫用自由裁量權(quán)或者其他不合法的情形”時(shí)，美國(guó)法院才有可能推翻OFAC的行政決定。這意味著只要OFAC的行政行為基于確實(shí)證據(jù)做出且具有合理性，那么即使不完美，法院也必須予以維持。這事實(shí)上是“疑罪從有”的原則，而當(dāng)涉及外交政策和國(guó)家安全時(shí)，法院會(huì)更加順從OFAC的決定。聯(lián)邦法規(guī)沒有規(guī)定OFAC在做出行政復(fù)議時(shí)必須說明理由，也未要求披露涉密信息。

7、制裁持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)

美國(guó)國(guó)會(huì)通過《國(guó)際緊急狀態(tài)經(jīng)濟(jì)權(quán)力法案》的目標(biāo)是限制1917年《敵國(guó)貿(mào)易法》（TWEA）中授予總統(tǒng)的緊急狀態(tài)權(quán)限，試圖將緊急狀態(tài)由“長(zhǎng)期”措施變?yōu)椤芭R時(shí)性”措施。但從實(shí)際上來看，該法案頒布以來幾乎一半的制裁直到目前依舊生效，包括其最早的是由卡特總統(tǒng)宣布的針對(duì)伊朗的制裁。

圖4 ?美國(guó)制裁一覽（截至2019年）

來源：美國(guó)財(cái)政部

三、 美國(guó)金融制裁的案例分析

以下我們列舉了三個(gè)案例來說明美國(guó)經(jīng)濟(jì)制裁，特別是金融制裁的特點(diǎn)。這些案例發(fā)生在過去十年內(nèi)，制裁對(duì)象不僅包括不同體量的國(guó)家，也包括金融機(jī)構(gòu)，制裁目標(biāo)不同，結(jié)果也不盡相同，從中可以反映出美國(guó)制裁的一些主要特征。

1.委內(nèi)瑞拉

2017年8月15日，特朗普簽署行政命令宣布對(duì)委內(nèi)瑞拉廣泛的經(jīng)濟(jì)制裁。名義上制裁針對(duì)的是委內(nèi)瑞拉的人權(quán)問題，實(shí)際上美國(guó)真正的目標(biāo)是致力于推動(dòng)委內(nèi)瑞拉的政權(quán)更迭。美國(guó)2019年1月更新了對(duì)委內(nèi)瑞拉的制裁措施，之后宣布支持“過渡總統(tǒng)”胡安·瓜伊多（Juan Guaido），這進(jìn)一步說明了其制裁行動(dòng)的真正目的。

2017年的制裁禁止美國(guó)實(shí)體或個(gè)人與委政府及國(guó)有石油公司進(jìn)行債權(quán)和資產(chǎn)交易，禁止向委政府支付紅利。另外，委內(nèi)瑞拉政府還被禁止從美國(guó)金融市場(chǎng)融資，其他金融機(jī)構(gòu)由于擔(dān)心可能的進(jìn)一步制裁也紛紛遠(yuǎn)離委內(nèi)瑞拉政府。雖然制裁針對(duì)的是政府，但實(shí)際上委內(nèi)瑞拉整個(gè)國(guó)家都為此付出了巨大的代價(jià)。

制裁導(dǎo)致委內(nèi)瑞拉公眾的健康水平大幅下降（人均卡路里攝入減少）和疾病和死亡率飆升（死亡率2018年較2017年上升了31%，2018年藥品短缺比例達(dá)到了85%）。委內(nèi)瑞拉因?yàn)橹撇贸霈F(xiàn)的經(jīng)濟(jì)衰退和惡性通脹導(dǎo)致大量勞動(dòng)力外流，而經(jīng)濟(jì)惡化及外部融資市場(chǎng)的徹底關(guān)閉讓政府幾乎不可能執(zhí)行經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定政策。

圖5 ?委內(nèi)瑞拉原油產(chǎn)量因制裁大幅下降（千桶/日）

來源：Mark Weisbrot 2019

雖然美國(guó)制對(duì)委內(nèi)瑞拉的制裁被指違反《美洲國(guó)家組織憲章》，一些專家也認(rèn)為制裁違反了《聯(lián)合國(guó)憲章》和《國(guó)際人權(quán)法》，但這并沒有阻止美國(guó)的行動(dòng)。在美國(guó)2019年對(duì)委內(nèi)瑞拉展開新一輪制裁行動(dòng)后，委內(nèi)瑞拉退出了美洲國(guó)家組織。

2. 俄羅斯

2014 年3 月，克里米亞地區(qū)宣布獨(dú)立，隨后并入俄羅斯。作為回應(yīng)，時(shí)任美國(guó)總統(tǒng)奧巴馬通過行政命令開始對(duì)烏克蘭和俄羅斯實(shí)行一系列的金融制裁。制裁力度隨著時(shí)間的推進(jìn)逐步加大，一開始制裁僅凍結(jié)普京政府核心成員在美資產(chǎn)，后來制裁范圍擴(kuò)大至俄羅斯/烏克蘭金融機(jī)構(gòu)、能源和軍工部門等實(shí)體部門。具體措施包括：凍結(jié)相關(guān)人員的資產(chǎn)；禁止對(duì)俄/烏出口軍事技術(shù)裝備；禁止向俄/烏能源工業(yè)提供特種技術(shù)設(shè)備，并對(duì)俄/烏的金屬采礦、工程等行業(yè)采取制裁措施；封閉俄羅斯/烏克蘭企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)進(jìn)入美國(guó)金融市場(chǎng)的通道等。此后，美歐對(duì)俄/烏金融制裁的名單不斷擴(kuò)充，制裁措施以切斷被制裁個(gè)人、公司、銀行與美國(guó)金融機(jī)構(gòu)的資金聯(lián)系為主。

2016年3月，白宮鑒于“俄羅斯的行為依然在對(duì)美國(guó)國(guó)家安全和外交政策構(gòu)成非同尋常的、重大的威脅”，將對(duì)俄制裁措施有效期延長(zhǎng)一年。美國(guó)制裁對(duì)俄羅斯經(jīng)濟(jì)和金融市場(chǎng)造成嚴(yán)重的影響，主要包括以下方面：

·經(jīng)濟(jì)萎縮：俄羅斯GDP增速在2014年降低至0.7%，2015年萎縮3.7%。

·資本外流：俄羅斯私人資本凈流出在2013年為610億美元，在2014年達(dá)到了1520億美元。

·通脹上行：通脹水平從2013年的6.8%上升到2015年的15.5%。

·公共財(cái)政狀況惡化：預(yù)算赤字占GDP比重從2013年的0.9%上升到2015年的3.2%。

·外匯儲(chǔ)備下降：從2014年初的近5000億美元下降到了2015年底的3680億美元。

·貧困人口比例上升：2015年貧困人口上升了310萬至1920萬，占總?cè)丝诘?3.4%。

3. 中國(guó)昆侖銀行

美國(guó)對(duì)中國(guó)昆侖銀行的制裁行動(dòng)則涉及美國(guó)對(duì)伊朗的二級(jí)制裁。昆侖銀行曾是中國(guó)與伊朗開展能源合作和經(jīng)貿(mào)往來的重要橋梁，為中伊企業(yè)提供國(guó)際結(jié)算、外匯交易、跨境擔(dān)保和融資等金融服務(wù)，擁有“伊路通”國(guó)際業(yè)務(wù)產(chǎn)品。

2012年7月31日，美國(guó)對(duì)中國(guó)昆侖銀行實(shí)施制裁，原因是該行向超過6家伊朗銀行提供數(shù)億美元的金融服務(wù)。由于制裁關(guān)閉了美元結(jié)算通道，導(dǎo)致該行只能使用人民幣和歐元進(jìn)行結(jié)匯，其外匯、國(guó)際匯款和融資業(yè)務(wù)均無法正常運(yùn)營(yíng)。之后中國(guó)外交部聲明此次制裁嚴(yán)重違反國(guó)際法準(zhǔn)則，但昆侖銀行并未對(duì)美國(guó)的制裁進(jìn)行上訴，國(guó)內(nèi)的其他銀行開始不接受昆侖銀行的轉(zhuǎn)匯，原因是擔(dān)心因業(yè)務(wù)往來而被列入制裁名單。2012年和2013年中國(guó)對(duì)伊朗進(jìn)出口總額較制裁前分別下滑19%和13%。

2018年8月，昆侖銀行停止與伊朗的歐元結(jié)算。同年10月，昆侖銀行暫停接受伊朗的人民幣支付結(jié)匯，對(duì)伊資金通道徹底關(guān)閉，2018年11月正是美國(guó)對(duì)伊朗施加新一輪制裁的最后期限。

2018 年12月，昆侖銀行正式恢復(fù)對(duì)伊朗業(yè)務(wù)，恢復(fù)的業(yè)務(wù)嚴(yán)格遵守了美國(guó)制裁規(guī)定，僅恢復(fù)了人民幣結(jié)匯業(yè)務(wù)，業(yè)務(wù)范圍也僅限于人道主義和非制裁領(lǐng)域的商品和服務(wù)交易，不包括違反美國(guó)新一輪制裁條例的任何交易。2019年6月，昆侖銀行在伊朗設(shè)立了分支機(jī)構(gòu)，進(jìn)一步開展業(yè)務(wù)。

四、 美國(guó)金融制裁的影響、效果和趨勢(shì)

從金融市場(chǎng)來看，美國(guó)金融制裁從根本上改變了全球金融監(jiān)管環(huán)境，系統(tǒng)性的提高了金融機(jī)構(gòu)參與可疑交易的成本。鑒于美元的全球核心貨幣地位，金融機(jī)構(gòu)違反相關(guān)規(guī)定意味著金額巨大的罰款，業(yè)務(wù)損失以及信譽(yù)損傷，可以說美國(guó)的金融制裁一定程度上徹底改變了全球金融機(jī)構(gòu)的行為模式。

表1 ?2010年至2019年因違反美國(guó)制裁規(guī)定被罰款超1億美元的金融機(jī)構(gòu)

來源：第一財(cái)經(jīng)研究院整理

美國(guó)金融制裁也面臨國(guó)內(nèi)分歧和盟國(guó)分歧加大的問題。從國(guó)內(nèi)來看，分歧的焦點(diǎn)主要針對(duì)特朗普本人。2017年國(guó)會(huì)通過了方案以干預(yù)美國(guó)總統(tǒng)選舉為由制裁俄羅斯，并以絕對(duì)優(yōu)勢(shì)通過法案來限制總統(tǒng)解除制裁的權(quán)利。另外，國(guó)會(huì)還對(duì)OFAC將一些俄羅斯寡頭相關(guān)的公司從SDN List中移除表達(dá)了強(qiáng)烈不滿。

美國(guó)與盟國(guó)，特別是歐盟在金融制裁上的分歧則集中在二級(jí)制裁及域外管轄權(quán)問題上。歐盟由于沒有統(tǒng)一的軍隊(duì)但經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)大，也將經(jīng)濟(jì)制裁作為達(dá)到外交目的的重要手段。但歐盟經(jīng)濟(jì)制裁主要以《歐盟限制措施(制裁)實(shí)施和評(píng)估指南》和《關(guān)于限制措施(制裁)實(shí)施的基本原則》為基準(zhǔn)，規(guī)定了歐盟限制措施僅適用與歐盟存在聯(lián)系的情況，不能通過具有域外管轄權(quán)的違反國(guó)際法的法律文件，并譴責(zé)第三國(guó)域外適用的立法，這與美國(guó)的二級(jí)制裁立場(chǎng)有著理念上的分歧。

歐盟1996年11月通過《關(guān)于應(yīng)對(duì)第三國(guó)法案域外適用的保護(hù)條例》(《阻斷條例》)，指出美國(guó)的《古巴自由民主團(tuán)結(jié)法案》侵犯了歐盟成員國(guó)對(duì)個(gè)人與實(shí)體的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行管理的管轄權(quán)，并做出“禁止遵守”、“不承認(rèn)判決”、“追回權(quán)利”、“報(bào)告義務(wù)”等措施。雖然來自盟國(guó)的行動(dòng)會(huì)對(duì)美國(guó)相關(guān)制裁執(zhí)行造成很大的影響，但歐盟這種阻擊美國(guó)的行動(dòng)往往缺乏持續(xù)性。

2010年到2016年間，歐盟開始配合對(duì)伊朗制裁中的二級(jí)制裁的執(zhí)行，默認(rèn)美國(guó)對(duì)歐盟各大銀行進(jìn)行制裁、施以巨額罰款。2018年8月6日，歐盟恢復(fù)了《阻斷條例》的效力，旨在保護(hù)歐盟個(gè)人和實(shí)體免受美國(guó)的制裁。歐盟在面對(duì)美國(guó)金融制裁的問題上除了原則立場(chǎng)外，也因?yàn)槔嬉恢痹诓煌恼吡?chǎng)間搖擺。歐盟一方面不想與美國(guó)翻臉，另一方面希望擁有更多的金融自主權(quán)，增強(qiáng)歐元在國(guó)際貿(mào)易中的地位。因?yàn)闅W盟和美國(guó)在金融制裁方面撲朔迷離的關(guān)系，很多金融機(jī)構(gòu)需要去滿足歐美兩套負(fù)面交易對(duì)手清單。

美國(guó)前財(cái)政部長(zhǎng)雅各布·盧(Jacob Lew)和美國(guó)國(guó)務(wù)院前制裁政策官員、哥倫比亞大學(xué)能源制裁專家理查德·內(nèi)菲夫（Richard Nephew）撰文指出，對(duì)于美國(guó)而言，制裁是一把雙刃劍。如今，美國(guó)之所以能事事如愿很大程度上是因?yàn)闆]有其他貨幣可以替代美元，也沒有像美國(guó)這樣有吸引力的出口市場(chǎng)。但是如果華盛頓繼續(xù)強(qiáng)迫其他國(guó)家執(zhí)行它們認(rèn)為既非法又不明智的政策，那么在未來20到30年，他們很可能會(huì)從美國(guó)的經(jīng)濟(jì)和金融體系中退出。

從制裁結(jié)果看，美國(guó)雖然有能力在全球范圍內(nèi)推動(dòng)金融制裁，但其成效卻不總是符合預(yù)期，美國(guó)自己的評(píng)估也指出，制裁與希望達(dá)到的目標(biāo)間往往只是具有相關(guān)性卻沒有因果關(guān)系。制裁雖然能給目標(biāo)造成沉重打擊，但并不總是能達(dá)到根本的目的，比如對(duì)阿富汗的制裁雖重創(chuàng)了該國(guó)經(jīng)濟(jì)但卻沒有將塔利班趕出阿富汗。由于制裁的目的是讓對(duì)手做出改變，一旦被制裁方改變的成本過高，制裁就難以達(dá)到效果。對(duì)特定對(duì)象，美國(guó)執(zhí)行金融制裁更多考慮其相對(duì)效用，而非目標(biāo)導(dǎo)向。如在烏克蘭問題上制裁俄羅斯，美歐聯(lián)盟可能都不奢望通過制裁來真正解決問題，只是相對(duì)其他行動(dòng)，制裁的成本更低，在一些時(shí)候，制裁不是達(dá)成目的的手段，而只是一種譴責(zé)方式。

我們認(rèn)為，美國(guó)制裁，包括金融制裁有以下幾種發(fā)展趨勢(shì)：

·將制裁作為一系列行動(dòng)的組成部分：將制裁、軍事行動(dòng)以及有利條件提出相結(jié)合，即胡蘿卜加大棒的政策組合，比如美國(guó)對(duì)于利比亞的行動(dòng)。

·設(shè)定更為明確和實(shí)際的目標(biāo)：如政權(quán)更迭，比如美國(guó)對(duì)古巴的制裁就以讓卡斯特羅家族下臺(tái)為目的。

·推出更有彈性的制裁方案：讓被制裁者相信他們的行動(dòng)會(huì)對(duì)制裁措施造成影響。比如奧巴馬政府在2012年以緬甸進(jìn)行重大政治改革為由放松了制裁，并在2016年解除了制裁，之后由于該國(guó)對(duì)羅興亞族的政策重新啟動(dòng)制裁。

·針對(duì)特定目標(biāo)發(fā)展盟友：比如美國(guó)、沙特和海灣合作委員會(huì)(the Gulf Cooperation Council)各成員國(guó)組成的“打擊恐怖主義融資中心”（TFTC）。

五、中國(guó)可能面對(duì)的美國(guó)金融制裁風(fēng)險(xiǎn)

1. 美國(guó)對(duì)中國(guó)實(shí)施金融制裁的工具箱

鑒于當(dāng)前全球金融現(xiàn)狀，中國(guó)還難以完全抵御美國(guó)金融制裁。目前中美正在逐漸走向越來越全面的對(duì)抗，美國(guó)有很大可能對(duì)中國(guó)動(dòng)用金融制裁的工具。美國(guó)針對(duì)中國(guó)金融制裁的工具包括限制特定機(jī)構(gòu)接入全球美元清算體系，或是限制資金流入中國(guó)。

前者包括限制被制裁的中國(guó)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行美元結(jié)算，或者是限制金融機(jī)構(gòu)與被制裁非金融實(shí)體和個(gè)人進(jìn)行業(yè)務(wù)往來。如上文所述，全球美元清算體系主要包括Fedwire(聯(lián)邦儲(chǔ)備通信系統(tǒng))、CHIPS(紐約清算所同業(yè)支付清算系統(tǒng))和SWIFT（環(huán)球同業(yè)銀行金融電訊協(xié)會(huì)）。雖然SWIFT是一個(gè)非官方的協(xié)會(huì)組織，設(shè)立的初衷是成為一個(gè)不受任何政治影響和政府干預(yù)的機(jī)構(gòu)，難以說是被美國(guó)完全控制（美國(guó)對(duì)SWIFT有重要的影響力），但鑒于SWIFT只是國(guó)際收付電文系統(tǒng)，仍需要依靠Fedwire和CHIPS，所以即便是相關(guān)被制裁金融機(jī)構(gòu)能繼續(xù)接入SWIFT，也難以實(shí)現(xiàn)美元清算。對(duì)于金融機(jī)構(gòu)而言，一旦被限制美元結(jié)算，將可能蒙受巨大的業(yè)務(wù)損失。如果中國(guó)大量甚至是全部金融機(jī)構(gòu)都被列入制裁名單，會(huì)對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)造成巨大傷害。

限制資金流入中國(guó)的手段則包括：將中國(guó)公司從美國(guó)交易所摘牌；限制政府養(yǎng)老基金投資中國(guó)市場(chǎng)；限制中國(guó)股票/債券進(jìn)入相關(guān)指數(shù)；下調(diào)中國(guó)企業(yè)信用評(píng)級(jí)；限制對(duì)中國(guó)的直接投資。

2. 關(guān)于美國(guó)對(duì)中國(guó)的金融制裁行動(dòng)的判斷

根據(jù)當(dāng)前中美關(guān)系以及兩國(guó)經(jīng)濟(jì)體量與國(guó)際關(guān)聯(lián)，我們對(duì)美國(guó)可能對(duì)中國(guó)展開的金融制裁行動(dòng)主要判斷如下：

·短期看，對(duì)中國(guó)實(shí)行全面金融制裁的可能性較小，特別是針對(duì)中國(guó)采取二級(jí)制裁措施。

制裁能力主要考驗(yàn)的是雙方的實(shí)力對(duì)比，往往需要制裁發(fā)起方占據(jù)絕對(duì)優(yōu)勢(shì)才能確保制裁行動(dòng)不會(huì)陷入兩敗俱傷的局面，特別是使用二級(jí)制裁措施是強(qiáng)迫所有第三方在雙方間做出選擇。鑒于中國(guó)目前的經(jīng)濟(jì)體量以及與各國(guó)緊密的經(jīng)貿(mào)關(guān)系，發(fā)動(dòng)針對(duì)中國(guó)的全面制裁，甚至是使用二級(jí)制裁措施對(duì)于美國(guó)而言過于瘋狂。完全切斷世界第二大經(jīng)濟(jì)體與第一大貿(mào)易體的美元結(jié)算，意味著全球貿(mào)易與金融體系被顛覆，將引發(fā)一場(chǎng)金融風(fēng)暴，重挫全球貿(mào)易和經(jīng)濟(jì)。

·短期來看，因?yàn)樘囟ń杩趯?duì)有限的中國(guó)機(jī)構(gòu)、個(gè)人進(jìn)行單點(diǎn)金融制裁是美國(guó)更可能的選擇。

針對(duì)特定借口對(duì)相關(guān)機(jī)構(gòu)個(gè)人進(jìn)行金融制裁既可以實(shí)現(xiàn)美國(guó)的特定目標(biāo)，保證對(duì)相關(guān)機(jī)構(gòu)和個(gè)人的震懾力，又能確保制裁措施的可實(shí)施性。

7月14日，特朗普簽署了《香港自治法案》，授權(quán)美國(guó)政府部門以金融制裁手段懲罰所謂“實(shí)施惡法、侵蝕香港自治的中國(guó)內(nèi)地與香港官員、鎮(zhèn)壓香港示威者的警察，以及與制裁對(duì)象進(jìn)行業(yè)務(wù)往來的相關(guān)實(shí)體”?！断愀圩灾畏ò浮穼?duì)外國(guó)金融機(jī)構(gòu)的制裁措施中的關(guān)鍵兩條是“禁止美國(guó)擁有管轄權(quán)的、涉及該外國(guó)金融機(jī)構(gòu)的外匯交易”和“禁止該外國(guó)金融機(jī)構(gòu)與任何其他金融機(jī)構(gòu)之間的信用轉(zhuǎn)讓或支付，只要該轉(zhuǎn)讓或支付受美國(guó)管轄且涉及該外國(guó)金融機(jī)構(gòu)”。由于相關(guān)定義含糊不清，而從操作層面是美國(guó)國(guó)務(wù)卿負(fù)責(zé)列明被制裁機(jī)構(gòu)和個(gè)人，財(cái)政部負(fù)責(zé)出具仍與這些機(jī)構(gòu)和個(gè)人進(jìn)行交易的金融機(jī)構(gòu)名單，這讓美國(guó)擁有了自由裁量空間來確定打擊的范圍。

對(duì)于中國(guó)而言，相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)并不僅僅來自于香港問題，包括新疆問題等都可能成為美國(guó)金融制裁的借口，而對(duì)象也不僅僅限于金融機(jī)構(gòu)。

美國(guó)還可能對(duì)涉及美國(guó)其他制裁行動(dòng)的相關(guān)中國(guó)金融機(jī)構(gòu)采取力度更大的行動(dòng)。2018年4月，美國(guó)就曾計(jì)劃對(duì)中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行和中國(guó)建設(shè)銀行實(shí)施制裁，理由是與朝鮮有業(yè)務(wù)往來，但因忌憚其對(duì)全球金融市場(chǎng)的影響和中國(guó)可能施加的報(bào)復(fù)最終放棄。隨著中美關(guān)系的逐步惡化，未來中國(guó)可能會(huì)有規(guī)模遠(yuǎn)大于昆侖銀行的金融機(jī)構(gòu)，甚至是大型系統(tǒng)性重要金融機(jī)構(gòu)被美國(guó)視為制裁目標(biāo)，這點(diǎn)需要引起我們足夠的重視。

·美國(guó)可能出臺(tái)更多限制資金流入中國(guó)的措施。

對(duì)于美國(guó)而言，切斷資金流入中國(guó)是打擊范圍更廣但影響又可控的政策選擇。2020年6月，特朗普下令金融市場(chǎng)工作小組在兩個(gè)月內(nèi)就中資企業(yè)違反美國(guó)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則和披露規(guī)定問題，提出保護(hù)美國(guó)投資者的措施。金融市場(chǎng)工作小組由財(cái)務(wù)部部長(zhǎng)擔(dān)任主席,成員包括美聯(lián)儲(chǔ)、美國(guó)證券交易委員會(huì)（SEC）、美國(guó)商品期貨委員會(huì)（CFTC）的相關(guān)負(fù)責(zé)人。

美國(guó)財(cái)長(zhǎng)姆努欽在之后的記者會(huì)上表示，財(cái)政部將與金融市場(chǎng)工作小組研究包括資本管制在內(nèi)對(duì)策，以回應(yīng)中國(guó)港區(qū)國(guó)安法。在被問到是否會(huì)限制美國(guó)資金流入香港，姆努欽指出將對(duì)此提出建議，同時(shí)稱金融市場(chǎng)工作小組將審視有關(guān)中國(guó)企業(yè)會(huì)計(jì)問題，制定詳細(xì)報(bào)告，在保障美國(guó)資本市場(chǎng)和回應(yīng)北京行動(dòng)之間取得平衡。

·從長(zhǎng)期來看，美國(guó)對(duì)中國(guó)采取更為廣泛的金融制裁行動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)不容小覷。

從短期來看，美國(guó)在金融制裁方面對(duì)中國(guó)“小心翼翼”主要考慮是利害關(guān)系而非主觀上的不愿意。鑒于中美關(guān)系可能繼續(xù)惡化，一旦雙方固化不可調(diào)和的意識(shí)形態(tài)對(duì)立，針對(duì)中國(guó)的全面金融制裁（包括針對(duì)中央銀行采取行動(dòng)）成為美國(guó)選擇的概率將上升。

六、政策建議

為了應(yīng)對(duì)美國(guó)對(duì)中國(guó)實(shí)施金融制裁的長(zhǎng)短期風(fēng)險(xiǎn)，中國(guó)應(yīng)當(dāng)從以下三個(gè)層面來應(yīng)對(duì)。首先是認(rèn)清雙方實(shí)力對(duì)比，保持對(duì)美多層面溝通和施加影響，其次是在全球范圍建立更廣泛的利益共同體，第三是強(qiáng)化內(nèi)部應(yīng)對(duì)機(jī)制，深化金融改革與構(gòu)建完善的人民幣支付結(jié)算體系。

具體政策建議如下：

1.短期內(nèi)進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)美溝通，將金融、貿(mào)易和技術(shù)通盤考量，短期內(nèi)積極管控中美關(guān)系的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，避免過度反應(yīng)；中期在民主黨可能獲勝的背景下，重建雙方作為不同制度和意識(shí)形態(tài)的“競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手”的基本互信，在博弈和競(jìng)爭(zhēng)的主流中，避免兩敗俱傷的對(duì)抗。

2.加強(qiáng)與其他國(guó)家的多邊合作，尤其需要加強(qiáng)與歐盟的合作。中國(guó)應(yīng)該堅(jiān)持多邊主義和全球化的立場(chǎng)，同時(shí)積極發(fā)展各種形式（不僅僅限于金融）的諸邊和雙邊關(guān)系，此舉既可以推動(dòng)國(guó)際秩序朝向?qū)χ袊?guó)有利的方向發(fā)展，同時(shí)增加美國(guó)對(duì)中國(guó)實(shí)施金融制裁的成本和難度。歐盟與美國(guó)在金融制裁方面存在著重大的理念差異，有過反復(fù)的博弈，更有著自身的利益訴求，中國(guó)與歐盟加強(qiáng)相關(guān)合作能在幫助中國(guó)創(chuàng)造更為有利的外部環(huán)境。

3.支持獨(dú)立于美國(guó)管轄范圍外的全球金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，特別是支付清算系統(tǒng)。出于多方面的原因，各國(guó)都在嘗試建立新的全球支付清算體系。2019年1月31日英國(guó)、法國(guó)和德國(guó)宣布建立“支持貿(mào)易往來工具”（INSTEX），新加坡也在積極嘗試運(yùn)用區(qū)塊鏈技術(shù)建設(shè)新的國(guó)際收付清算系統(tǒng)。雖然這些嘗試目前收效甚微，但中國(guó)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)與這些嘗試的交流與合作，共同推動(dòng)更多元化的全球金融市場(chǎng)體系建設(shè)。

4.加強(qiáng)與國(guó)際貨幣基金組織、國(guó)際清算銀行和世界銀行等機(jī)構(gòu)的溝通。這些機(jī)構(gòu)對(duì)于全球金融秩序中重要的力量，要強(qiáng)化這些機(jī)構(gòu)對(duì)于中國(guó)改革和制度的信心。

5.梳理并不斷更新美國(guó)金融制裁政策，涉及并在未來可能涉及的機(jī)構(gòu)和人員名單，并協(xié)助其妥善應(yīng)對(duì)。一方面幫助這些機(jī)構(gòu)和個(gè)人盡可能避免被制裁，另一方面針對(duì)受美國(guó)金融制裁的機(jī)構(gòu)和個(gè)人給予差異化的政策，幫助這些機(jī)構(gòu)和個(gè)人減少損失的同時(shí)在更廣泛的層面消除對(duì)于美國(guó)金融制裁的恐懼心理，避免整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展、金融穩(wěn)定和國(guó)家安全受到影響。

6.加快應(yīng)對(duì)美國(guó)金融制裁的立法工作（可以參照歐盟的“阻斷條例”），推動(dòng)中國(guó)金融制裁政策體系的建立，并盡可能爭(zhēng)取在全球范圍內(nèi)廣泛的支持。以法律形式明確不承認(rèn)美國(guó)法律對(duì)于本國(guó)企業(yè)的適用性，并明確反擊措施可以給機(jī)構(gòu)和個(gè)人在面對(duì)美國(guó)金融制裁方面提供一定的緩沖。借鑒其他國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建中國(guó)自己的金融制裁政策框架。爭(zhēng)取其他國(guó)家對(duì)于相關(guān)法案、政策框架的支持，進(jìn)一步保護(hù)相關(guān)機(jī)構(gòu)和個(gè)人的合法權(quán)益。

7.加快人民幣國(guó)際化進(jìn)程，擴(kuò)大全球性人民幣支付清算系統(tǒng)運(yùn)用，推出跨境CBDC。深化金融市場(chǎng)改革，加快金融市場(chǎng)開放，引入更多國(guó)家的金融機(jī)構(gòu)在中國(guó)建立全球性微觀層面的利益共同體。在美元將長(zhǎng)期走弱的大背景下，中國(guó)應(yīng)下決心加快人民幣國(guó)際化進(jìn)程，依托上海自貿(mào)區(qū)新片區(qū)和海南自貿(mào)港，推進(jìn)跨境自由收付，擴(kuò)大全球性人民幣支付清算系統(tǒng)CIPS的國(guó)際使用，并適時(shí)推出跨境使用的中國(guó)央行數(shù)字貨幣（CBDC）,構(gòu)建數(shù)字貨幣的全球新金融生態(tài)。

來源：第一財(cái)經(jīng)研究院

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中美觀察 | 美國(guó)《香港自治法》的深度解讀及應(yīng)對(duì)策略

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