君澤君視角 | PPP項(xiàng)目中政府補(bǔ)償責(zé)任初探 —《水廠項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)合同書》爭(zhēng)議案親歷者的思考-ESG跨境

一、基本案情

本案是政府與社會(huì)資本合作的特許經(jīng)營(yíng)合同--《水廠項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)合同書》爭(zhēng)議案，筆者在下文將社會(huì)資本某水務(wù)公司簡(jiǎn)稱為P，將政府某縣人民政府簡(jiǎn)稱為D，將裁判機(jī)構(gòu)簡(jiǎn)稱為審判庭。

P和D于2008年11月簽署《水廠項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)權(quán)合同書》（以下簡(jiǎn)稱“案涉合同”）。案涉合同約定由P投資建設(shè)供水規(guī)模為日供水10萬噸的取水和凈水工程（以下簡(jiǎn)稱“案涉項(xiàng)目”），并經(jīng)營(yíng)供水業(yè)務(wù)以解決D所屬城區(qū)的供水問題。同時(shí)約定，在水廠建設(shè)期間，D應(yīng)當(dāng)責(zé)令該縣自來水公司及時(shí)進(jìn)行城區(qū)管網(wǎng)建設(shè)、改造、封閉自備井等供水配套工程，以保證P所屬水廠在試運(yùn)行半年后出水量達(dá)到：第一年平均日供水量2.5萬噸；第二年平均日供水量3萬噸；第三年、第四年平均日供水量4萬噸；第五年及以后平均日供水量不低于5萬噸。D承諾：若第四年及以后平均日供水量不能達(dá)到上述指標(biāo)，D應(yīng)按對(duì)應(yīng)年的出水量及當(dāng)時(shí)的出水水價(jià)扣除P直接制水成本后向P補(bǔ)足水費(fèi)差額。

案涉合同約定案涉項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)的年限為25年，同時(shí)約定了違約與合同終止條款：如果在案涉合同有效期限內(nèi)，雙方協(xié)商一致同意提前終止，D應(yīng)按折舊后剩余資產(chǎn)的價(jià)值向P支付費(fèi)用，并按上年利潤(rùn)回報(bào)額給予三年補(bǔ)償，P的所有權(quán)利和義務(wù)歸屬D所有，雙方遂解除合同。

在案涉合同履行過程中，因水廠的日供水量并未達(dá)到政府承諾的對(duì)應(yīng)年購(gòu)水量指標(biāo)，P要求D補(bǔ)足水費(fèi)差額；D拒絕支付水費(fèi)差額，并與P協(xié)商回購(gòu)水廠。P遂提起了本案，請(qǐng)求D支付水費(fèi)差額補(bǔ)償款；D提出反請(qǐng)求，要求提前終止案涉合同并回購(gòu)P的水廠資產(chǎn)。

本案審判庭基于P的補(bǔ)償請(qǐng)求和D的回購(gòu)反請(qǐng)求，結(jié)合案涉項(xiàng)目的實(shí)際情況，提出了一攬子解決本案爭(zhēng)議的審理方案。審判庭的一攬子解決審理方案是值得充分肯定的，審判庭先后四次開庭審理本案，并專門開了調(diào)解庭，為了能一攬子解決本案爭(zhēng)議做出了極大的努力；但最終雙方未能就調(diào)解方案達(dá)成一致意見，審判庭對(duì)本案爭(zhēng)議作出了裁決。

縱觀本案，雙方的爭(zhēng)議焦點(diǎn)是P是否有權(quán)就用水需求不足獲得水費(fèi)差額補(bǔ)償、補(bǔ)償?shù)慕痤~的計(jì)算和D能否提前終止案涉合同回購(gòu)水廠。

本案審判庭通過審閱本案材料和四次開庭審理，正確地認(rèn)定P享有水費(fèi)差額補(bǔ)償請(qǐng)求權(quán)，D應(yīng)當(dāng)依照案涉合同約定補(bǔ)償P水費(fèi)差額；同時(shí)認(rèn)定，D提前終止合同回購(gòu)水廠資產(chǎn)，依案涉合同的約定應(yīng)以雙方協(xié)商一致為前提。

在作出上述認(rèn)定之后，審判庭抓住了本案爭(zhēng)議關(guān)鍵，即，水費(fèi)差額補(bǔ)償金額和回購(gòu)價(jià)款金額的確定。D對(duì)P單方制作的制水成本持有強(qiáng)烈異議；而P對(duì)D提出的回購(gòu)方案和價(jià)款嚴(yán)重不滿。因此，審判庭適時(shí)引進(jìn)審計(jì)、評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)P的制水成本進(jìn)行了審計(jì)，并對(duì)水廠資產(chǎn)進(jìn)行了評(píng)估。審判庭最終采納《制水成本專審計(jì)報(bào)告》中對(duì)水費(fèi)補(bǔ)償差額的結(jié)論，對(duì)本案水費(fèi)補(bǔ)償金額作出了裁決。案涉合同約定提前終止合同的前提是雙方協(xié)商一致同意，由于P不同意終止合同，審判庭未支持D提前終止合同及回購(gòu)水廠的反請(qǐng)求。

二、對(duì)本案的總結(jié)評(píng)析

通過對(duì)本案的審理和裁決的分析，對(duì)本案總結(jié)評(píng)析如下：

（一）本案水費(fèi)差額補(bǔ)償?shù)呐卸?/p>

涉項(xiàng)目是典型的政府與社會(huì)資本合作建設(shè)運(yùn)營(yíng)供水設(shè)施的公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，項(xiàng)目合同是兩個(gè)地位不對(duì)等的主體簽訂的；但合同爭(zhēng)議的解決要以合同約定為基礎(chǔ)，公平公正地解決。本案審判庭厘清了案涉合同項(xiàng)下的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，適時(shí)引入鑒定機(jī)構(gòu)，恰當(dāng)?shù)刈鞒隽怂M(fèi)差額補(bǔ)償判定。

合同是審判庭作出判斷的基礎(chǔ)。案涉合同約定了每年日供水量標(biāo)準(zhǔn)，且約定了P水廠正常運(yùn)行后，若第四年及以后平均日供水量不能達(dá)到約定指標(biāo)，D應(yīng)按對(duì)應(yīng)年的水量及當(dāng)時(shí)的出水水價(jià)扣除P直接制水成本后向P補(bǔ)足水費(fèi)差額。D主張，案涉項(xiàng)目采用BOT經(jīng)營(yíng)方式，P經(jīng)營(yíng)水廠，盈虧自負(fù)，D沒有為P買單的義務(wù)；同時(shí)主張其無權(quán)為合同外的第三人設(shè)定義務(wù)，合同中剝奪、限制第三人（自備井使用者）權(quán)利的條款無效。審判庭查明的事實(shí)是：在P建設(shè)水廠期間，D依約應(yīng)當(dāng)責(zé)令縣自來水公司進(jìn)行城區(qū)管網(wǎng)建設(shè)、改造、封閉自備井等供水配套工程，以保證P的水廠試運(yùn)行半年后達(dá)到合同約定的供水指標(biāo)。審判庭進(jìn)一步查明，案涉合同是雙方當(dāng)事人的真實(shí)意思表示，D未能證明有關(guān)供水配套工程和水費(fèi)差額補(bǔ)償條款并非其自愿作出、違背了公平原則或者違反了相關(guān)法律的強(qiáng)制性規(guī)定。審判庭正確地作出了供水配套工程和水費(fèi)差額補(bǔ)償條款有效的判斷，裁決P和D應(yīng)當(dāng)依約履行。

審計(jì)鑒定是審判庭調(diào)查取證的重要方法。本案雙方對(duì)水費(fèi)差額補(bǔ)償金額持有很大的不同意見，而制水成本是計(jì)算水費(fèi)差額補(bǔ)償款的要素之一。在本案審理過程中，審判庭根據(jù)雙方意見相持不下的具體情況，適時(shí)引入審計(jì)鑒定機(jī)構(gòu)，組織雙方共同委托審計(jì)機(jī)構(gòu)對(duì)P的制水成本進(jìn)行了審計(jì)。經(jīng)審計(jì)后，審計(jì)機(jī)構(gòu)出具了《制水成本專項(xiàng)審計(jì)報(bào)告》，該報(bào)告明確得出P的制水成本。審計(jì)機(jī)構(gòu)作為獨(dú)立的第三方機(jī)構(gòu)參加到審理中，其出具的審計(jì)報(bào)告具有專業(yè)性、中立性、客觀性，雙方當(dāng)事人雖然提出了一些計(jì)算異議，但經(jīng)過開庭質(zhì)證，最終證明審計(jì)報(bào)告結(jié)論的可接受度較單方提供的證據(jù)材料要高。審判庭采信審計(jì)報(bào)告數(shù)據(jù)，恰當(dāng)?shù)刈鞒隽怂M(fèi)差額補(bǔ)償裁決。

（二）案涉合同回購(gòu)條款的判定

回購(gòu)是破解PPP項(xiàng)目僵局的重要途經(jīng)。PPP項(xiàng)目大多為公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，建設(shè)周期長(zhǎng)，運(yùn)營(yíng)依賴性強(qiáng)，可行性研究的結(jié)果往往與實(shí)際情況出現(xiàn)較大差異，當(dāng)社會(huì)資本經(jīng)營(yíng)出現(xiàn)嚴(yán)重困難時(shí)，合作出現(xiàn)僵局，政府回購(gòu)是破解僵局的重要途經(jīng)。案涉合同對(duì)回購(gòu)條款作出了以下約定：如果本合同在有效期限內(nèi)雙方協(xié)商一致同意提前終止，D應(yīng)按折舊后剩余資產(chǎn)的價(jià)值向P支付費(fèi)用，并按上年利潤(rùn)回報(bào)額給予三年補(bǔ)償，P的所有權(quán)利和義務(wù)歸屬D所有，雙方遂解除合同?？梢?，案涉項(xiàng)目的回購(gòu)是以雙方協(xié)商一致為前提的。

在案涉合同履行出現(xiàn)困難，P要求水費(fèi)差額補(bǔ)償未果的情況下，雙方當(dāng)事人就回購(gòu)事宜進(jìn)行了多次協(xié)商，并共同委托了資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)P的資產(chǎn)進(jìn)行了評(píng)估，但P認(rèn)為D應(yīng)當(dāng)按照經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)進(jìn)行回購(gòu)，不應(yīng)按照凈資產(chǎn)進(jìn)行回購(gòu)，雙方未就回購(gòu)金額達(dá)成一致。在本案審理過程中，審判庭認(rèn)為，案涉合同履行期限長(zhǎng)達(dá)25年，雙方在合同履行前幾年期間已經(jīng)遭遇案涉項(xiàng)目無法達(dá)成既定目標(biāo)，雙方發(fā)生重大爭(zhēng)議，合作關(guān)系出現(xiàn)僵局，政府回購(gòu)水廠資產(chǎn)應(yīng)當(dāng)是恰當(dāng)?shù)慕鉀Q途經(jīng)。審判庭在調(diào)解未果的情況下，及時(shí)引入評(píng)估機(jī)構(gòu)，對(duì)P的資產(chǎn)進(jìn)行了評(píng)估，并由其出具了資產(chǎn)評(píng)估報(bào)告，明確了P的資產(chǎn)價(jià)值。但本案雙方對(duì)采用不同評(píng)估方法得出的不同評(píng)估結(jié)果各執(zhí)一詞，最終未能就回購(gòu)達(dá)成一致意見。審判庭一攬子解決本案爭(zhēng)議的努力未能奏效。

回購(gòu)條款必須具有可操作性。在本案，審判庭力求一攬子解決本案爭(zhēng)議的努力是非常值得肯定的，但最終未能收到希望的結(jié)果。究其原因是回購(gòu)條款嚴(yán)重缺乏可操作性。案涉合同約定，如果本合同在有效期限內(nèi)雙方協(xié)商一致同意提前終止，政府應(yīng)按折舊后剩余資產(chǎn)的價(jià)值向社會(huì)資本支付費(fèi)用，并按上年利潤(rùn)回報(bào)額給予三年補(bǔ)償，社會(huì)資本的所有權(quán)利和義務(wù)歸政府所有，雙方遂解除合同。可見，雙方當(dāng)事人協(xié)商一致同意提前終止合同是回購(gòu)的前提，當(dāng)雙方同意協(xié)商后，又無法在回購(gòu)價(jià)款上達(dá)成一致。雖然合同約定了回購(gòu)價(jià)款的評(píng)估方法，但協(xié)商一致才能提前終止合同的約定又使評(píng)估方法的約定形同虛設(shè)，導(dǎo)致回購(gòu)失敗。在這樣的回購(gòu)條款下，審判庭對(duì)回購(gòu)是沒有裁量權(quán)的，除非雙方能協(xié)商一致，審判庭無法支持D的回購(gòu)反請(qǐng)求。本案仲裁庭根據(jù)案涉合同回購(gòu)條款的規(guī)定做出了恰當(dāng)判定。

三、小結(jié)和啟示

本案最終裁決部分支持P的水費(fèi)差額補(bǔ)償請(qǐng)求，駁回了D的回購(gòu)反請(qǐng)求，本案審判庭的裁決是正確的。但是，我們必須看到，P與D之間的糾紛并沒有得到徹底解決，案涉及項(xiàng)目當(dāng)事人合作期限為25年，根據(jù)案涉項(xiàng)目的實(shí)際情況，水費(fèi)差額補(bǔ)償?shù)那樾螌⒁廊婚L(zhǎng)期存在，政府如果不能收回特許經(jīng)營(yíng)權(quán)回購(gòu)水廠，P必然會(huì)根據(jù)新出現(xiàn)的水費(fèi)差額再次提起仲裁，主張水費(fèi)差額補(bǔ)償。雙方爭(zhēng)議會(huì)在長(zhǎng)達(dá)20多年的合作期間不斷發(fā)生，因爭(zhēng)議而提起的法律程序也會(huì)循環(huán)往復(fù)。

本案給我們以下啟示：

PPP項(xiàng)目合同中應(yīng)嘗試加入提前解約條款或者附條件回購(gòu)條款，以避免當(dāng)合同一方想解除合同時(shí)，由于合同另一方預(yù)期利益較大或其他原因不同意解除，導(dǎo)致想解除合同但不能解除合同的一方損失嚴(yán)重。本案中，D想提前終止合同，并回購(gòu)P的水廠，但P不同意回購(gòu)，D不得不每年支付水費(fèi)差額補(bǔ)償款項(xiàng)。如果案涉合同約定的回購(gòu)條款在設(shè)計(jì)上明確當(dāng)水費(fèi)差額補(bǔ)償達(dá)到某一具體金額（頂點(diǎn)）時(shí)，提前解約或回購(gòu)條款生效，想要解除合同的一方可以支付合同約定的提前解約金解除合同進(jìn)行回購(gòu)，或者雙方當(dāng)事人在回購(gòu)條件成就時(shí)直接按回購(gòu)條款約定進(jìn)行回購(gòu)。若案涉合同回購(gòu)條款如此設(shè)計(jì)，則本案就可能不會(huì)陷入申請(qǐng)人不同意回購(gòu)，被申請(qǐng)人回購(gòu)不能的尷尬境地。

PPP項(xiàng)目合同的提前解約和回購(gòu)條款應(yīng)當(dāng)清晰、明確、可操作。在合同簽訂前應(yīng)當(dāng)充分進(jìn)行可行性分析論證，且提前解約和回購(gòu)條款的設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)符合政府的規(guī)劃與預(yù)算、社會(huì)資本的商業(yè)目的和交易安排等，對(duì)解約條件、回購(gòu)觸發(fā)、價(jià)款計(jì)算以及違約責(zé)任等作出清晰、明確約定，具備可操作性，確保政府和社會(huì)資本在PPP項(xiàng)目建設(shè)和經(jīng)營(yíng)中做到既符合公共利益，又不損害任何一方的合法權(quán)益。

特別聲明：以上文章內(nèi)容僅代表作者本人觀點(diǎn)，不代表ESG跨境電商觀點(diǎn)或立場(chǎng)。如有關(guān)于作品內(nèi)容、版權(quán)或其它問題請(qǐng)于作品發(fā)表后的30日內(nèi)與ESG跨境電商聯(lián)系。