碳中和觀察 | 深圳市碳交易制度的探索實踐與完善建議【走出去智庫】-ESG跨境

走出去智庫觀察

由走出去智庫（CGGT）提供學術資源支持的《深圳法治評論》2022年第二期已經(jīng)付印，本期主題聚焦深圳法治先行示范城市建設和法治創(chuàng)新舉措。

2021年5月，中央全面依法治國委員會印發(fā)《關于支持深圳建設中國特色社會主義法治先行示范城市的意見》，從中央層面對深圳的法治建設作出部署、擘畫藍圖。建設中國特色社會主義法治先行示范城市是建設社會主義法治國家的重要探索，也是推動城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要路徑。

《深圳法治評論》由中共深圳市委全面依法治市委員會辦公室、深圳市司法局主辦，定位于高端領導決策讀物，聚焦深圳法治建設，刊發(fā)高水平、可實操的應用性政策研究，輔助市領導及本市黨政機關領導干部法治建設方面決策，為支持深圳建設中國特色社會主義法治先行示范城市建言獻策。

自2020年創(chuàng)刊起，走出去智庫（CGGT）即為該高端決策讀物提供學術資源支持。

由深圳市司法局立法和規(guī)范性文件審查二處副處長、法學博士陳輝煌撰寫的文章《深圳市碳交易制度的探索實踐與完善建議》刊登在《深圳法治評論》2022年第二期策論欄目，今天走出去智庫（CGGT）刊發(fā)該文，供關注碳中和的讀者參考。

要 點

CGGT，CHINA GOING GLOBAL THINKTANK

1、深圳碳交易所是國內(nèi)首個開放個人投資者、首個引進境外投資者的碳交易所，并成功發(fā)行國內(nèi)首支碳債券，支持發(fā)起國內(nèi)首支碳基金，同時推出碳配額質(zhì)押、跨境碳金融交易、綠色結構性存款等碳金融服務產(chǎn)品。

2、深圳全市的碳排放權交易實行目標總量控制，目標排放總量根據(jù)國家和廣東省確定的約束性指標，結合經(jīng)濟社會發(fā)展趨勢和碳減排潛力等因素設定。

3、按照國家有關整合交易方式的相關規(guī)定，新增委托交易的交易方式，進行碳交易產(chǎn)品的創(chuàng)新，新增碳普惠制減排信用交易品種。

正 文

CGGT，CHINA GOING GLOBAL THINKTANK

《中共中央國務院關于完整準確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》指出，實現(xiàn)碳達峰、碳中和，是以習近平同志為核心的黨中央統(tǒng)籌國內(nèi)國際兩個大局作出的重大戰(zhàn)略決策，是著力解決資源環(huán)境約束突出問題、實現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展的必然選擇，是構建人類命運共同體的莊嚴承諾。進行碳排放權交易，建設碳交易市場，是實現(xiàn)雙碳目標的重要市場化手段。2011年，國家發(fā)改委啟動碳排放權交易試點，深圳成為7個試點省市之一，并于2013年6月18日在全國率先啟動碳排放權交易。

深圳碳交易市場基本情況

深圳市將年度碳排放量3000噸CO?當量以上的碳排放單位納入碳排放管控單位。截至2021年，深圳碳交易市場管控單位788家，配額規(guī)模2200萬噸，覆蓋電力、水務、燃氣、制造業(yè)、公共交通、機場、碼頭等32個行業(yè)。納入企業(yè)碳排放量占全市碳排放量的40%，納入企業(yè)工業(yè)增加值占全市工業(yè)增加值60%。深圳碳市場配額規(guī)模占試點省市總量的2.5%，交易量占13.1%，交易額占12.02%，配額規(guī)模小，但交易比較活躍，市場流動率連續(xù)7年位居全國第一。2021年，全國碳交易市場正式運行，年度溫室氣體排放量2.6萬噸CO?當量以上的碳排放單位納入全國碳排放交易市場，深圳有8家電力企業(yè)轉(zhuǎn)入全國碳交易市場進行配額管理和履約。深圳碳交易所是國內(nèi)首個開放個人投資者、首個引進境外投資者的碳交易所，并成功發(fā)行國內(nèi)首支碳債券，支持發(fā)起國內(nèi)首支碳基金，同時推出碳配額質(zhì)押、跨境碳金融交易、綠色結構性存款等碳金融服務產(chǎn)品。

國家及深圳碳交易基本制度體系

在國家立法層面，我國尚沒有出臺專門規(guī)范碳交易的法律和行政法規(guī)，國務院的行政法規(guī)《碳排放權交易管理暫行規(guī)定》還在征求意見中。2011年10月，國家發(fā)改委簽發(fā)《關于開展排放權交易試點的通知》，拉開了建立碳排放交易體系的序幕。2014年12月10日發(fā)布《碳排放權交易管理暫行辦法》（已于2021年4月1日廢止），這是我國規(guī)范碳排放權交易市場建設和運行的第一部部門規(guī)章。深圳市人大于2012年10月30日發(fā)布《深圳經(jīng)濟特區(qū)碳排放權管理若干規(guī)定》，是試點城市中最早發(fā)布的關于碳交易的地方立法。深圳市政府2014年3月19日發(fā)布《深圳市碳排放權交易管理暫行辦法》，2022年5月29日發(fā)布《深圳市碳排放權交易管理辦法》，對原辦法進行了全面修訂。深圳市發(fā)改委等部門先后發(fā)布《深圳市碳排放權交易市場抵消信用管理規(guī)定（暫行）》、技術指南等各項配套規(guī)則和細則，建立起包括地方性法規(guī)、政府規(guī)章制度、地方標準化指導性技術文件、交易所規(guī)則文件等在內(nèi)的1+1+N制度體系，形成條例+規(guī)章+文件的比較完善的管理制度體系，深圳成為全國碳交易管理制度體系最完善的城市。

深圳碳交易制度主要內(nèi)容

圍繞碳排放總量設定、配額分配方法、配額交易、排放監(jiān)測報告與核查、履約及處罰措施等具體制度，深圳的碳交易制度主要包括：

總量控制和配額管理

深圳全市的碳排放權交易實行目標總量控制，目標排放總量根據(jù)國家和廣東省確定的約束性指標，結合經(jīng)濟社會發(fā)展趨勢和碳減排潛力等因素設定。主管部門根據(jù)目標排放總量、產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策、行業(yè)發(fā)展階段和減排潛力、歷史排放情況和減排效果等因素綜合確定全市的年度配額總量。配額采用無償分配和有償分配兩種方式，有償分配采用拍賣或固定價格方式出售，目前主要采用無償分配方式，僅進行過一次拍賣嘗試。每年根據(jù)企業(yè)所處行業(yè)基準碳排放強度和期望產(chǎn)量等因素確定年度目標碳強度和預分配配額，并預留年度配額總量的2%作為新進入者的儲備配額。

碳交易

碳交易也稱為碳排放交易或碳排放權交易，參與碳市場的企業(yè)通過買賣碳排放權，借助市場手段實現(xiàn)碳減排成本最低的最優(yōu)分配。深圳排放權交易所是深圳碳排放權交易活動的指定交易機構，制定了完善的交易規(guī)則、結算細則等制度。交易的品種包括碳排放配額、核證資源減排量和相關主管部門批準的其他交易品種。深圳市規(guī)定的交易方式包括現(xiàn)貨交易、電子拍賣、定價點選、大宗交易、協(xié)議轉(zhuǎn)讓等。《國務院辦公廳關于清理整頓各類交易場所的實施意見》（國辦發(fā)〔2012〕37號）將碳排放權交易納入清理范圍，明確規(guī)定“不得以集中交易方式進行標準化合約交易”“包括集合競價、連續(xù)競價、電子撮合、匿名交易、做市商等交易方式”，并要求“權益持有人累計不得超過200人”。因此，目前碳排放交易市場主要采用單向競價、協(xié)議轉(zhuǎn)讓等方式，各地規(guī)定的集合競價、連續(xù)競價、雙向競價、電子拍賣等方式都被取消，并限制了個人參與碳排放交易，日漲跌幅度也受到限制。

排放監(jiān)測、報告與核查

建立嚴格規(guī)范、健全有效的監(jiān)測—報告—核查（MRV）體系是確保碳交易正常運作的基礎和前提。溫室氣體是看不見、摸不著的物質(zhì)，“準確核算和報告碳排放量是關鍵的關鍵”。MRV體系參與者主要包括政府部門、企業(yè)和第三方機構。在不同的城市，各參與者的任務有所不同。在深圳，重點排放單位依據(jù)溫室氣體排放量化、報告標準編制上年度的碳排放報告，重點排放單位屬于工業(yè)企業(yè)的，還應當提交統(tǒng)計指標數(shù)據(jù)報告。市統(tǒng)計部門可以委托統(tǒng)計指標數(shù)據(jù)核查機構對重點排放單位提交的統(tǒng)計指標數(shù)據(jù)報告進行核查。重點排放單位委托碳核查機構對碳排放報告進行核查，并于每年4月30日前向主管部門提交經(jīng)核查的碳排放報告。主管部門或者其委托的專門機構可以隨機抽取一定比例的碳排放報告和核查報告進行檢查。抽查比例原則上不低于重點排放單位總數(shù)量的10％。主管部門應當根據(jù)重點排放單位碳排放報告風險等級評估結果，對風險等級高的進行重點檢查。

履約

履約也被稱為配額清繳或配額上繳。深圳市規(guī)定重點排放單位于每年6月30日通過向主管部門提交配額或核證自愿減排量來履約，提交的配額數(shù)量與可使用的核證自愿減排量之和與上一年度實際碳排放量相等的，視為完成履約義務，但核證自愿減排量履約的比例不得超過排放單位年度碳排放量的10%。對于未按時足額清繳碳排放配額的，由主管部門責令限期補繳，逾期未繳的，由主管部門從其登記賬戶中強制扣除，不足部分由主管部門從其下一年度配額中直接扣除，并處超額排放量乘以履約當月之前連續(xù)六個月碳排放權交易市場配額平均價格三倍的罰款。

深圳碳交易制度的主要問題及完善建議

深圳市的碳交易從籌劃到運行已近10年，經(jīng)評估分析并結合碳排放權交易市場運行成效，目前在碳交易管理方面存在如下問題：一是配額管理制度有待優(yōu)化，主要表現(xiàn)在：配額總量控制偏松，配額盈余量大；配額拍賣和回購制度未得到落實；重點排放單位行業(yè)變更后的配額調(diào)整機制缺乏；配額管理的流程復雜，效率有待提高，管理方法過于詳細，靈活性不夠。二是碳排放權交易活動仍欠規(guī)范，主要表現(xiàn)在：碳排放權交易納入交易場所清理范圍，碳市場的“金融屬性”未能得到體現(xiàn)，尚處于試點狀態(tài)，交易品種單一，缺乏系統(tǒng)完善的市場規(guī)范，相關交易規(guī)定有待細化。三是碳排放核查制度尚待完善，主要表現(xiàn)在：核查機構資質(zhì)管理依據(jù)不充分；MRV及檢查工作程序復雜，企業(yè)負擔重，數(shù)據(jù)質(zhì)量有待提高。四是深圳碳排放權交易市場與全國碳排放權交易市場的銜接機制不明，例如，納入全國碳排放交易市場的重點排放單位在深圳碳交易市場的退出機制不健全。

基于以上問題，建議對深圳的碳交易制度進行完善，主要內(nèi)容如下：

首先，優(yōu)化配額管理制度，提高管理效率。總量設置上應更為嚴格，建立配額絕對總量控制，并可根據(jù)市場盈余調(diào)整年度管控單位配額總量；配額分配方法根據(jù)主管部門對配額總量的調(diào)控增加相應調(diào)整系數(shù)。進一步優(yōu)化配額總量確定和分配流程，提高管理效率。

其次，進一步規(guī)范碳排放權交易活動。按照國家有關整合交易方式的相關規(guī)定，新增委托交易的交易方式，進行碳交易產(chǎn)品的創(chuàng)新，新增碳普惠制減排信用交易品種。創(chuàng)新設立公益碳賬戶，建立健全碳普惠制度，進一步加強交易活動的監(jiān)管。

再次，完善碳排放核查與配額履約，優(yōu)化營商環(huán)境。通過建立碳排放強制報告制度，滾動調(diào)整納入管控單位名單，明確管控單位的行業(yè)調(diào)整、退出及新增管控單位篩選的流程安排。改變企業(yè)委托第三方核查、政府委托第四方抽查的模式，調(diào)整優(yōu)化碳排放和生產(chǎn)活動產(chǎn)出數(shù)據(jù)報告的核查方式和流程，降低企業(yè)負擔，壓實核查機構責任，強化信用管理，提升數(shù)據(jù)準確性。

最后，加強與其他碳排放權交易市場的發(fā)展協(xié)調(diào)。全國碳交易市場運行后，符合條件的地方交易市場中的重點排放單位被納入全國市場，隨著全國碳交易市場的擴大，覆蓋更多的企業(yè)、行業(yè)，地方交易市場必然會不斷萎縮。深圳碳市場規(guī)模小、影響有限，應該尋求自己的發(fā)展特色和方向，從覆蓋范圍、制度設計、市場運行、交易品種、金融支持等方面進行探索，繼續(xù)為全國碳市場提供先行先試的經(jīng)驗借鑒。

展望未來，深圳碳交易市場應當加強與全球各碳市場的合作，借鑒國際碳市場的發(fā)展經(jīng)驗，盡快建立一套規(guī)范、嚴密、先進的碳交易制度。這既是我國參與全球氣候治理、引領全球生態(tài)文明建設的需要，更是貫徹落實黨中央推動高質(zhì)量發(fā)展重大部署的重要戰(zhàn)略手段。

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